【原创】中国古代官吏考核制度及启示

来源:旗帜网2018年12月10日15:00

官吏考核制度事关行政效率、吏治清明乃至民心向背,对国家发展的重要性不言而喻。中国历代统治者多重视对官吏的考核。韩非子认为:“明主治吏不治民。”唐太宗李世民把“选用廉吏”作为治国安民的四大方针之一;汉宣帝刘询曾感叹:“与朕共治天下者,其唯良二千石乎!”他对以称郡守为代表的地方官吏在国家治理中重要性之高度肯定可见一斑。

中国古代官吏考核制度为古代社会的有序发展奠定了坚实基础,也为今天的相关制度建设提供了有益的历史镜鉴。

发展演变

原始社会是中国古代官吏考核制度的萌芽阶段。中国早在黄帝时期就开始立百官、制典章、举贤能,尧、舜时期官吏考核制度正式萌芽,《尚书·舜典》中就有“三载考绩,三考,黜陟幽明,庶绩咸熙”的记载,意思是说,舜每隔三年就要对官吏的政绩进行考核,经过三次考核,昏庸的官员将被罢免,贤明能干的官员将获得提拔,于是,各项工作都顺利地开展起来。舜正是通过考核官吏,使“优者上、庸者下、劣者汰”,激发官吏工作的积极性、主动性和创造性。

西周至春秋战国时期是中国古代官吏考核制度的形成阶段。据《礼记》记载,西周实行“以八法治官府”“以听官府之六计,弊群吏之治”等官吏考核制度,即所谓的“八法”“六计”。“八法”是对政府部门的考核,主要考察各部门间隶属关系是否清晰、是否严守部门职责范围、部门间的联络沟通是否遵守相关规定、部门常规事务处理是否得当、各部门是否按章办事等等;“六计”则主要是从廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辩等六个方面对官吏加以考核。春秋战国时期,官吏考核制度开始形成比较完备的法律法规。秦国实行“上计制度”和“法官法吏制度”,并颁布专门的《为吏之道》。“上计制度”是中央通过预算和决算方式考核地官吏,即要求地方官吏每年年初把赋税收入预算上呈朝廷,年终再把实际收入和开支损耗等报告朝廷,中央政府两相比较,就可以判断出相关主政官员之政绩优劣。“法官法吏制度”是指秦国在朝殿、丞相和御史衙门各置法官一名,在地方郡县衙门各置法官和法吏一名,让他们学习、核对法令,并负责向吏民进行法律条文的宣传和解释工作,以使“吏不敢以非法遇(愚)民,民又不敢犯法”。《为吏之道》是一套较为完整的官吏行为规范,也是官吏考核和升黜的基本标准。其中规定,吏有“五善”,即中(忠)信敬上、精(清)廉毋谤、举事审当、喜为善行、龚(恭)敬多让,“五者毕至,必有大赏”;也有“五失”,即夸以迣、贵以大(泰)、擅裚(制)割、上弗智(知)害、贱士而贵货贝。这些标准既讲信念、责任,又讲能力、作风,让官吏为官做事有法可依、有章可循,从而做到心中有数、知所进退。

汉魏时期是中国古代官吏考核制度的发展阶段。汉代官吏考核主要有“上计”和“监察”等制度。汉代的“上计制度”在秦国的基础上有较大发展,它是由地方官吏定期向上级呈报上计文书,汇报地方各方面治理情况。当时,中央设置计相掌郡国上计,郡国设置上计吏、上计掾等掌地方上计。据《汉书》记载,汉宣帝刘询曾“诏使丞相、御史问郡国上计长吏守丞以政令得失”。汉武帝刘彻于元封五年(前106年)将全国分为十三州部,每州部设一刺史“以六条问事”,负责监察郡国守令,汉朝正式建立国家监察制度。上计制度以赏为主注重考绩,监察制度以罚为主注重考失,两者相辅相成,大大提高了官吏考核的成效。相较于汉朝,魏晋南北朝时期的官吏考核制度更趋完善。魏明帝曹叡曾令散骑常侍刘劭定“都官考课七十二法”,制度规定颇为严密,惜未得到切实推行;西晋杜元凯“为黜陟之课”,通过严明升降制度对官吏加以考核;北魏孝文帝更是“内官通班以上,皆自考覈,以为黜陟”。

唐代是中国古代官吏考核制度的成熟阶段。唐时尚书省下的吏部位列“六部”之首,“掌天下官吏选授勋封,考课之政令”,其下置主事、司封、司勋、考功四司,其中考功司专门负责文官考核。各级地方官员对其所辖官吏也负有考核之责。与此同时,中央设御史台负责监察内外诸官,地方设十道负责监察州县行政。这些机构互相配合,形成较为严密的官吏考核体系。唐代考核官吏的主要标准是所谓的“四善”“二十七最”。“四善”指“德义有闻,清慎明著,公平可称,格勒匪懈”,注重考查官员的德才识能;“二十七最”则注重考查官员的政绩。唐代考核官吏的主要程序则分司考、校考两步。司考即初考,由本部门负责主事官员主持,凡应考官吏须具录当年功过行能,主事官员当众宣读,公评优劣,考绩定等,考核结果报送尚书省备校考;校考由尚书仆射和侍郎负责,考功郎中和员外郎主持,并由皇帝亲派使臣校之,因此得名。

宋、元、明、清时期是中国古代官吏考核制度的完善和继续发展阶段。主要制度基本因袭唐制而略有损益。这一时期的官吏考核重点由“任贤使能”逐步转向加强对官吏的控制,这与当时专制主义中央集权趋势不断加强是一致的。宋设审官院负责考核京官, 考课院负责考核外官,并置御史台负责纠察百官。宋朝官吏考核为每年一考,官员三年为一任,任满根据历年考核结果决定黜陟。考核标准大体沿袭唐代。宋太祖赵匡胤将“四善”改为三等:政绩优异者为上,职务粗理者为中,临事弛慢者为下;宋真宗赵恒又将“四善”的内容进一步调整,改为公勤廉干、惠及民者为上,干事而无廉誉、清白而无治声者为次,畏懦贪婪者为下。宋朝还强化了监察权,给予御史“闻风弹人”之权,御史甚至可以弹劾宰相。明太祖朱元璋制定了近乎全覆盖的官吏考核办法,考核分考满与考察两种形式。考满按年资、政绩进行考核,考核结果有称职、平常、不称职三种,据此决定被考核官员黜陟;考察按贪酷、浮躁、不及、老、病、罢软、不谨等七条标准执行。为进一步强化官吏考核制度的威慑力和影响力,朱元璋还将考核 制度与礼仪制度相结合,制订了朝觐之法,亦称“察典”。每三年举行一次 ,即于丑、辰、未、戌年举行,将外官朝觐者分三等,称职无过者,赐坐有宴;有过称职者,宴而不坐;有过而不称职者,不予宴,序立于门,让官吏有强烈的荣辱感,从而激发他们勇于作为的工作激情,遏制他们无所作为甚至贪赃枉法的不端行为。清朝以“四格八法”考察官员,评定官吏职守、政绩情况。“四格”指“守、才、政、年”四项标准;“八法”指:贪与酷者,革职提问;软与不谨者,革职免官;年老与病者,退休离职;才力不及与治事浮躁者,酌情降调。

主要特点

一是规章制度完备化,考核工作有法可依、有章可循。从各方面明确了具体标准和方式方法,使官吏考核工作具有较强的可操作性,在一定程度上避免了考核工作流于形式。同时,在具体考核过程中,中国古代统治者普遍重视定性与定量结合。例如,唐朝 在考核地方主政官员时,既以所辖区域的政治、经济、文化、民风发展的总体状况对其政绩进行定量考核,以衡量其工作能力;又用“四善”等标准,对其政德、政风和为官操守进行定性考核。

二是考核机构专职化,考核工作成为常态、有责可追。秦汉时期的御史台,魏晋南北朝时期的考功郎、考课尚书郎,唐朝的吏部考功司、考功郎中、考功员外郎,宋朝的审官院、考课院,明清时期的考功清吏司,都具有专门考核官吏的职责,体现出中国古代官吏考核机构的专职化发展。通过设置专门的官吏考核机构,不仅使考核工作更加专业化、常规化、系统化,还确立了官吏考核工作的责任追究机制,确保考核工作的系统性、严肃性和权威性,对于推动中国古代官吏考核工作的不断进步和吏治发展起到重要作用。

三是考核内容标准化,考核工作目标明确、依据清晰。中国古代官吏考核,非常看重官吏在人口、农业、水利、盗讼、灾情、教育、治安等七个方面的实际成绩,同时注重在地方的口碑,即要求官吏能够做到德才兼备。从秦国的《为吏之道》,唐代的“ 四 善 ”“二十七最”,到宋代的“四善”,清代的“四格八法”等,对官吏考核之内容都规定得比较具体、细致和全面,能较为全面地衡量一个官吏的实际政绩,使考核工作持之有据、易于执行。

四是考核程序层级化,考核工作层层落实、有效推动。中国历代官吏考核基本都遵循着大体相同的程序:先由部门主事官员对下属官吏进行初考;再由京师各部门和地方政府将初考情况具文送至中央主管机关,由中央主管机关委派专职官员进行复考;最后再将复考情况上奏皇帝,由皇帝亲自裁定批准。中央考核地方,上级考核下级,考核程序自下而上层层推动、级级落实,使考核工作落到实处。

五是考核过程公开化,考核工作公开透明、防止舞弊。如汉代考课就实行公开评议,即采用会议形式,主考官员向被考核官吏提出各种问题,被考核官吏须当堂作答,再由主考官员结合被考核官吏先前提交的“年度工作总结 ”等相关文字材料,定出考核等次。汉光武帝刘秀就曾亲自“召见诸郡计吏,问其风土”。皇帝率先垂范,郡守等地方大吏自然也以同样方式考核属官,公开考核官吏在汉代遂成风气。唐代在考核官吏过程中,主考官员须当众宣读应考官吏提前具录的当年功过行能,然后公评优劣,考绩定等。

此外,将官吏考核制度与监察制度有机结合,也是中国古代官吏考核制度的一大重要创造。

中国古代官吏考核制度具有种种优势,因而能够有力推动吏治的发展和行政效率的提高,为社会秩序的良性发展起到重要保障作用。当然,由于阶级和时代局限性,中国古代官吏考核制度也存在一定问题。例如,缺乏自下而上的官吏考核监督机制,考核只局限于上级对下级的监督,而缺乏下级对上级、百姓对官员的监督;官吏考核与专制制度相结合,使其具有鲜明的等级性,难以做到同一标准面前一视同仁;中国传统“人治”社会的特性使得考核的具体规章制度和标准难以落到实处等等。但毋庸置疑,它对于今天建立更加科学、合理、公正、有效的官员考核制度,仍具有重要启示意义。 (安徽师范大学历史与社会学院副教授 梁仁志)

(责编:马媛、张莉)