加强法律法规建设切实保障老龄事业

——新中国成立以来老龄法规建设历程简述

张恺悌

来源:旗帜网2019年08月15日09:00
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1949年新中国成立后,随着社会安定、经济发展、生活水平提高及医疗卫生改善,人口死亡率从20‰以上大幅下降,人口出生率维持在高水平的30‰以上,人口很快进入高增长期。人口预期寿命也很快由41岁增至50岁以上。当时,虽然没有出现人口老龄化问题,但老年人福利与救济等问题也是政府高度关注的民生问题。在一定意义上讲,我国广义上的老龄事业以此为起点,开启了全新的历史进程。

新中国成立以来,我国老龄事业迅猛发展。国家对老龄问题的认识经历了由关注到重视逐步深化的过程,老龄政策法规体系建设经历了初步探索到不断完善、全面发展的过程。国家和地方先后制定了大量的有关保护老年人权益的法律法规,逐渐构成了中国特色的老龄政策法规体系。体系建设过程大致可分为三个阶段:

第一阶段,初创阶段,从新中国建立到1982年。这一阶段为老年人的专门立法尚未出现,涉老法规、政策包含在《宪法》、《刑法》、《民法通则》、《劳动法》、《继承法》等基本法规中,更多地关注在老年人基本权益的保护上,如《宪法》规定“国民因年老或疾病而丧失劳动能力时,有从国家和社会获得物质援助的权利”。国家也经历了计划经济向市场经济的转变,老龄工作和老龄政策主要是通过一些诸如“五保”政策等政府的红头文件,一些行政措施展现和执行,国家的退休制度、救助制度初步建立,并于1951年和1958年分别颁布了《劳动保障条例》和《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》,我国城镇社会养老保障体系基本建立。

第二阶段,探索阶段。从1982年至1996年。1982年老龄问题世界大会以后,国家和社会开始关注老龄化问题,我国成立了第一个全国性的老龄工作机构一一中国老龄问题全国委员会。1995年中国老龄问题全国委员会更名为中国老龄协会,社会上各类涉老协会开始兴起并逐步活跃,国家从实际出发,提出了“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的老龄事业发展目标,明确了老龄事业发展的方向,开始制定我国的老龄工作中长期发展规划。从1984年起,全国人大代表和全国政协委员,每年都提出关于立法保护老年人的议案和提案。1987年开始,全国有二十八个省、直辖市、自治区陆续制定了保护老年人合法权益的地方法规。同年,老龄问题正式写入党的十三大报告。1994年,民政部等十三部委联合出台了第一个老龄工作发展规划——《中国老龄工作七年发展纲要(1994—2000年)》,老龄工作正式纳入国家和地方的经济和社会发展计划。随着1982年中国老龄问题全国委员会的成立,我国开展出现老龄工作部门制定的老龄工作规章、政策,如《关于加强宣传教育工作的意见》(1990年)等,老龄事业发展进入规范化建设轨道。

第三阶段,发展阶段阶段,从1996年至2012年。1996年8月29日,第八届全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》,这是我国历史上第一部保护老年权益的专门法律,也是第一部针对老年实施的专门性法律,标志着我国老年人权益保障工作走上了法制化的轨道。1999年,党中央决定成立全国老龄工作委员会,2005年中央编委决定全国老龄工作委员会办公室与中国老龄协会合署办公,对内工作称全国老龄工作委员会,对外交流称中国老龄协会。从此,我国老龄工作机构、老龄工作网络的设立、组建工作基本完成,政府组织与非政府组织相结合的老龄工作组织网络初步形成,老龄政策法规建设进入快速发展的阶段。老年人权益保障法颁布实施10多年间,国务院及有关部门先后制定多件涉老行政法规、规章和政策文件。1999年年党中央、国务院发出了《关于加强老龄工作的决定》。全国妇联制定了《关于加强老龄妇女工作的意见》;文化部下发了《关于加强老年文化工作的意见》;民政部在2001年启动了“全国社区老年福利服务星光计划;文化部、中组部、教育部、民政部、全国老龄工作委员会等五部委共同下发了《关于做好老年教育工作的通知》等。特别是进入新世纪,国家对人口老龄化越来越重视,重点解决一些突出问题,同时也开展着眼于法律体系建设的科学性、系统性,全面加强老龄法规政策体系建设。为了进一步加强老龄工作,同时批准了《中国老龄事业发展十五计划纲要》,修订《中国老龄工作发展纲要(2001—2010年)》。“应对人口老龄化”写入国家“十一五”、“十二五”规划。年月在全国老龄工作委员会召开第四次全体会议上提出“党政主导、社会参与、全民关怀”的工作方针,成为老龄工作的指导方针。

经过多年的发展,据2006年12月国务院新闻办公室发布的《中国老龄事业的发展》白皮书显示,全国人大及其常委会、国务院及其有关部门颁布的老龄法律、法规、规章及有关政策达200余件,初步形成以《中华人民共和国宪法》为基础,《中华人民共和国老年人权益保障法》为主体,包括有关法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章和有关政策在内的老龄法律法规政策体系框架。

第四阶段,完善阶段。2013年至今。党的十八大和十八届三中全会做出了积极应对人口老龄化,加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业的战略部署。在2014年中央经济工作会议上,习近平总书记明确指出,人口老龄化是我国经济发展面临的新常态之一。这标志着,中央层面对人口老龄化问题的认识,已经超越了将其归属为重大社会问题的判断,而是跃升到将其视为重大经济问题的战略判断。2016年5月27日,中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第32次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调,坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合,坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合,坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合,努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇,努力满足老年人日益增长的物质文化需求,推动老龄事业全面协调可持续发展。习近平总书记的系列讲话和批示、指示精神,构成了指导我们在新时期开展老龄工作的“积极老龄观”。

我国政府从2013年起正式建立了养老政策体系和服务体系。标志是同年发布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(即国务院35号文件),这个文件提出,到2020年要全面建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。因此,2013年这一年被业内称为中国养老产业的“元年”。在此后的六年时间内,我国迎来了第一次养老政策的高峰期。2013年以来,仅中央级的养老文件就下发了130多个,包括产业政策、土地政策、金融政策、人才培养政策、医养结合政策、补贴政策、民营资本优惠政策、市场监管政策等八个方面。同时,涉及到人口战略、就业制度、社保体系、医保政策等十个方面的内容。到目前,已经形成了较为完整的政策法规体系:

一是《宪法》和法律。由全国人大及其常委会制定和通过的有关保障老年人权益的法律和包含由保障老年权益法条的法律,如:《宪法》、《继承法》、《民法通则》、《婚姻法》等,和专门保障老年人权益的《老年人权益保障法》。

二是法规和法规性文件。由国务院制定和颁发的针对(部分)老年人、涉及老年人权益保障的行政法规和法规性文件,如《城市居民最低生活保障条例》、《国务院关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》等。

三是部门规章。由国务院各部委下发的专业性的规章和规范性文件,也涉及老年人的权益保障。如原卫生部《关于加强老年卫生工作的意见》、民政部《老年人社会福利机构基本规范》、原人事部《关于离退休人员待遇有关问题的通知》等。

四是地方性的法规和规章。即各省、直辖市以及省政府所在的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会制定的在本辖区内起作用的规范性法律文件。包括各地的老年人优待条例、优待办法等。

五是司法解释。最高人民法院和最高人民检察院在审判过程中和检察过程中,对典型涉老案件的适用法律问题所作出具有法律效力的阐释和说明,这些司法解释同样具有法律效力。如最高人民法院《关于产权人生前已处分的房屋死后不应定为遗产的批复》等。

此外,从广义上讲,还包括中央和地方制定和颁布的政策性文件,如《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》、《中国老龄事业发展“十三五”规划》等,部分省、市、县级政府针对老年人制定的如发放高龄补贴等特殊政策。政策性文件在保障老年人权益方面起着重要的作用,是老龄法规政策体系的重要组成部分。总体来说,党和国家的老龄政策一般较为原则,而市(县)及以下的政策规定操作性则较强;省级的老龄政策则界于二者之间,更多的是根据省情,对国家政策进行具体的规定。

综上所述,新中国成立70年来,我国老龄工作法律法规经历了从无到有,从简单粗放到体系完整、全面具体的发展过程,相信在积极老龄观的指引下,在法治中国建设中,一个更加完善、更加健全的老龄法律法规体系将成为现实,亿万老年人将在完善的法律法规保障下,幸福地度过晚年。

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(责编:宋美琪、徐雅维)