十九大对新时代党的纪律建设的部署与创新

党的十九大在总结党的纪律建设经验，尤其是十八大以来党中央推进纪律建设实践经验的基础上，对新时代党的纪律建设进行了系统部署和创新。把纪律建设纳入党的建设总体布局，强调“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”。 [1]强调纪律建设要以强化政治纪律和组织纪律为重点，带动其他纪律严起来。拓展了纪律实施主体，强调“赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限”。强调“加强纪律教育，强化纪律执行”，让党员、干部“习惯在受监督和约束的环境中工作生活” [2]学习研究十九大对新时代党的纪律建设的部署和创新，对当前和今后一个时期推进党的纪律建设，培育党内纪律文化，巩固全党行动一致和团结统一，顺利实现党的奋斗目标具有重要意义。

一、把纪律建设纳入党的建设总体布局，突出了纪律建设的重要性

毛泽东把党的建设看作中国革命胜利的三大法宝之一，并在长期实践中形成了思想建设、组织建设、作风建设三大布局。改革开放以来，我们党在继承毛泽东党建思想的基础上，开创了党的建设新的伟大工程，并在十六大报告中对党的建设布局进行了新概括，即“把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中”。 [3]这实际上就是形成了思想建设、组织建设、作风建设和制度建设的四大布局。十七大针对反腐败斗争的严峻形势，对党的建设布局又进行了丰富发展，提出了五大布局，即加强思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设。 [4]十八大重申了十七大关于党的建设五大布局，只是把反腐倡廉建设与制度建设进行了重新排序，把反腐倡廉建设放在前面，这是因为制度建设既是一个独立的方面，又贯穿于思想、组织、作风和反腐倡廉建设之中，也就是说思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设都存在制度化的问题，都需要加强制度建设。十八以来，党中央在统筹推进思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设的实践中，针对全面从严治党面临的形势和任务，强调“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策”。[5]十九大总结十八大以来党的纪律建设的新鲜经验，提出了新时代党的建设总要求，强调全面推进党的政治、思想、组织、作风和纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争。这就把纪律建设纳入了党的建设总布局，突出了纪律建设在新时代党的建设总要求中的重要地位。

充分认识到纪律建设的重要性，是保持党的纪律严明的前提。中国共产党素以纪律严明而著称。1922年中国共产党第一个党章就对纪律做出了明确规定，并指出了开除党员的六种违反纪律的情形。毛泽东在领导中国革命和建设过程中，也非常重视党的纪律建设，在井冈山时期就提出了三大纪律六项注意，后来发展成为三大纪律八项注意。1938年他又进一步指出，为使党内关系走上正轨，必须坚持“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”四项纪律，除此之外“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[6]每到历史发展的转折关头，毛泽东都高度重视加强党的纪律建设，把纪律建设作为实现党的任务的重要保障，形成丰富的纪律建设思想。进入改革开放新时期，邓小平强调：“我们这么大一个国家，怎样才能团结起来、组织起来呢？一靠理想，二靠纪律。”并强调“共产党员一定要严格遵守党的纪律。遵守纪律的最高标准，是真正维护和坚决执行党的政策，国家的政策。”[7]面向21世纪，江泽民鲜明的指出：“党的纪律极为重要。它的政治作用，就是维护党的团结统一，保持党的先进性和纯洁性，增强党的凝聚力和战斗力，保证党的纲领、路线和任务的实现。如果容许和听任党组织或党员无视组织纪律，为所欲为，那末，我们党就不成其为马克思主义的政党，就会丧失战斗力，甚至瓦解。”[8]

通过以上梳理，我们可以看出，我们党一贯高度重视纪律建设。但是也必须承认，一个时期以来中央对纪律建设的重视和部署，在实践中没能得到很好地执行。正如习近平指出的：“组织纪律松弛已经成为党的一大忧患。”[9]因此，十八大以来，党中央高度重视党的纪律建设，取得了丰富的纪律建设理论与实践成果。十九大总结十八大以来加强纪律建设的最新经验，对纪律建设进行新部署，把纪律建设纳入党的建设总体布局，第一次在党代会报告中把纪律建设与政治、思想、组织、作风、制度建设相并列，可以说把纪律建设提升到了前所未有的高度，明确了纪律建设在新时代党的建设总要求中的重要地位。

总结回顾党的纪律建设的成功经验，一个重要结论就是，今后进一步推进党的纪律建设，最重要的是要深刻认识到党的纪律建设的重要意义和价值，只有明确了这一点，才能形成加强纪律建设的实践自觉。首先，加强纪律建设是无产阶级政党的本质要求和根本属性，也是无产阶级政党区别于其他政党的鲜明特点。马克思、恩格斯、列宁、毛泽东、邓小平等多次强调加强纪律建设的重要性。其次，加强纪律建设是我们党的优良传统和政治优势，我们党就是靠严明的纪律获得人民群众认可，进而取得革命、建设和改革的重要成就。再次，加强纪律建设是我们党在新时代推进党的建设新的伟大工程的必然要求，尤其是增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的必然要求。尽管十八大以来党的纪律建设取得了重大成效，但是，我们仍应清醒的认识到，党的建设仍然存在不少薄弱环节，“我们党面临的执政环境是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的，党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决”，“有的党组织执行党章党规党纪不严格，贯彻党的路线方针政策不坚决、不到位”。这些情况的存在，将严重影响党的创造力、凝聚力和战斗力。因此，在新时代顺利实现党的历史使命，必然要求我们继续深入推进党的纪律建设，把党建设得更加坚强统一，实现全党纪律严明，步调一致。

二、强化政治和组织纪律，带动其他纪律严起来，明确了纪律建设的重点

党的纪律是一套系统的制度体系。十九大党章指出：“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则”，也就是说党的纪律是一整套行为规则。但是，长期以来在纪律建设的内容上还不够明确和具体。我们党对纪律建设的内容有一个不断深化的历史过程。江泽民在十五届中央纪委三次全会上从思想政治、组织人事、经济工作、群众工作四个方面分析了纪律建设存在的问题，明确提出了严肃党的政治纪律、组织纪律、经济工作纪律、群众工作纪律。[10]2003年中央印发的《中国共产党纪律处分条例》，把党的纪律归纳为政治纪律、组织人事纪律、廉洁自律规定、贪污贿赂、破坏社会主义经济秩序、财经纪律、失职渎职、侵犯党员公民权利、严重违反社会主义道德、妨害社会管理秩序等十个方面。这部条例在实践中对党的建设发挥了重要作用，但是随着实践的发展，正如王岐山指出的：“其中不少条款已不能完全适应全面从严治党的实践需要。突出问题是：纪法不分，半数以上条款与刑法等国家法律规定重复；对政治纪律规定不突出、不具体，对违反党章、损害党章权威的违纪行为缺乏必要而严肃的责任追究；主要违纪情形针对的是党员领导干部，没有覆盖全体党员。”[11]因此，十八大以来，随着全面从严治党实践的发展和纪律建设的深入，我们党对纪律建设有了新的认识。习近平指出：“党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行为方面必须遵守的刚性约束”，“纪律是成文的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律；纪律是刚性的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是自我约束的纪律”。[12]这实际上就指出了党的纪律，包括成文的纪律和不成文的纪律两个方面，所谓不成文的纪律就是党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。

在成文纪律方面，2015年10月修改通过的纪律处分条例，总结十八大以来党的纪律建设的实践经验，把党的纪律整合为六大类：政治纪律、组织纪律、廉洁自律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。这些纪律是中国共产党性质、宗旨的外在表现，体现了对党的纪律建设内容的重要创新。十九大党章吸收了这一重要理论创新成果，把这六大纪律在党章中予以明确，有利于全党进一步遵守党的纪律。在党的六大纪律中，政治纪律侧重于维护党的团结和集中统一，是全党在政治立场、方向、言论和行为方面的要求。组织纪律侧重于全党组织纪律性，是规范和处理各级组织之间、党组织与党员之间以及党员与党员之间关系的行为规则。廉洁纪律是党组织和党员在从事公务活动或者其他与行使职权有关的活动中应当遵守的廉洁用权的行为规则。群众纪律是贯彻执行党的群众路线和处理党群关系必须遵守的行为规则。工作纪律是在党的各项具体工作中必须遵守的行为规则，是党的各项工作正常开展的重要保证。生活纪律是在日常生活和社会交往中应当遵守的行为规则，涉及个人品德、家庭美德、社会功德等各个方面，直接关系党的形象。[13]

党的纪律的六个方面，相互联系、相互统一，是党的性质和宗旨的外在体现，是人们评价我们党的一个重要标准，每一项纪律都是非常重要的。但是，在党的六大纪律中，并不是没有主次之分。习近平指出：“严明党的纪律，首要的就是严明政治纪律。党的纪律是多方面的，但政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律，遵守党的政治纪律是遵守党的全部纪律的重要基础。”[14]对此，十九大强调，“重点强化政治纪律和组织纪律，带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来。”[15]这既明确了纪律建设的重点，又强调了纪律建设的全面性，体现了重点与全面的辩证统一性。之所以要重点强化政治纪律和组织纪律，是由以下几个因素决定的。第一，近年来破坏党的政治纪律和组织纪律的现象特别严重。习近平指出：“从近年来查处的高级干部严重违纪违法案件特别是周永康、薄熙来、徐才厚、令计划、苏荣等案件看，破坏党的政治纪律和政治规矩问题非常严重。”[16]第二，在党的纪律体系中，不管违反了哪方面的纪律，最终都会侵蚀党的执政基础，从本质上说都是破坏了党的政治纪律。第三，强化政治纪律和组织纪律是我们党的马克思主义政党性质决定的。

在强化政治和组织纪律的同时，十九大还强调要带动廉洁、群众、工作和生活纪律严起来。这既体现了党中央推进纪律建设的决心，也是推进全面从严治党向纵深发展的必然要求。十八大以来，通过全面从严治党实践，包括群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育活动，廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律都得到了很大提升，反腐败斗争取得压倒性态势、党群关系明显改善、党内风气有了明显好转。但是，我们也要清醒认识到，“党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决”，这些问题将严重影响廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律的贯彻执行。此外，党的建设经验证明，纪律建设具有很强的反弹性，如果不深入抓持久抓，已经取得的成果就会得而复失。正如习近平深刻指出的：“这么多年，作风问题我们一直在抓，但很多问题不仅没有解决、反而愈演愈烈，一些不良作风像割韭菜一样，割了一茬长一茬。症结就在于对作风问题的顽固性和反复性估计不足，缺乏常抓的韧劲、严抓的耐心，缺乏管长远、固根本的制度。” [17]所以，十九大报告在强化政治纪律和组织纪律的同时，强调要带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来。只有持续深入地把党的各项纪律严起来，发挥纪律的强党功能，才能把党建设得更加坚强有力。

三、拓展了纪律实施主体，赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限

十九大对纪律建设的另一重要创新是拓展了纪律实施主体，明确“赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限，强化监督执纪问责”。长期以来，我们党对纪律的实施主体，也有一个认识深化的过程。1979年陈云在中央纪律检查委员会第一次全体会议上强调，党的纪委的“基本任务，就是要维护党规党法，整顿党风。”[18]这实际上就是明确了纪委是党内纪律实施主体。十二大党章指出：“党组织对违反党的纪律的党员，按照错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分”，“对党员的纪律处分，必须经过支部大会讨论决定，在特殊情况下，县级和县级以上各级党委和纪委有权直接决定给党员以纪律处分”，各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他重要的规章制度，协助党委整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”，“要经常对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定，检查和处理党的组织和党员违反党章党纪和国家法律法令的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分”。[19]通过这些规定，我们可以看出，党的纪律实施主体，实际上有两个，一个是党支部（党委），另一个是各级纪委。改革开放以来的历次党章基本上都延续了十二大党章对纪律实施主体的规定。但是，在实践中，一部分党组织对此逐渐产生了片面认识，以为实施纪律仅仅是各级纪委的事情。“有的党委对主体责任认识不清、落实不力，有的没有把党风廉政建设当作分内之事，每年开个会、讲个话，或签个责任书就万事大吉了；有的对错误思想和作风放弃了批评和斗争，搞无原则的一团和气，疏于教育，疏于管理和监督，放任一些党员、干部滑向腐败深渊”。[20]这种现象严重影响了党的建设质量，也是党的纪律建设和党风廉政建设存在问题的重要原因。十八大以来，针对这种现象，我们党进行了新的探索。十八届三中全会提出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，更好发挥党内监督专门机关作用”。[21]这就更加明确了党委在纪律建设中的职责定位。

随着全面从严治党实践的深入发展和认识的深化，我们党对纪律实施主体的认识又有所发展，强调各级党委要担负起全面从严治党的主体责任，各级纪委要担负起监督责任，是党内监督专责机关。这就使党的纪律实施主体更加明确，即党委负主体责任、纪委负监督责任。这是十八大以来党建理论与实践创新的重要体现，有力推动了管党治党从宽松软走向严紧硬。但是在党的组织体系中，除了各级党委、基层党支部和纪委之外，还有一个重要机构就是党组，即“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中”成立的党组。由于中国共产党是执政党，这些机关中分布着大量的党员。对这些机关中党员的管理是全面从严治党的重要内容。长期以来各级党组在履行管党治党责任方面发挥了重要作用。但是，随着全面从严治党实践的发展，党组如何实施党的纪律，还没有明确具体的规定，这可以说是党的纪律建设的一个重要缺失。十九大总结近年来全面从严治党的实践经验，明确提出“赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限”，并在党章中明确党组要“加强对本单位党的建设的领导，履行全面从严治党责任；讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项”。[22]这就是实现了纪律实施主体的全覆盖。

十九大对纪律实施主体的拓展，明确各级党组在纪律实施中肩负着不可推卸的责任，为全面推进纪律建设提供了有力抓手，也有助于推动全面从严治党深入发展，更是解决一部分设置党组的领导机关中党的建设弱化虚化边缘化的根本之策。具体来说，主要有两个方面的意义：首先，体现了纪律实施主体的全面性。由于以往的党章对党组在抓党的纪律建设方面的规定不够明确和具体，导致一些党组负责人对党的建设尤其是纪律建设不够重视，认为党建是党委和党的工作部门的事，领导机关的主要任务是做好中心工作，党建工作成了“副业”，致使一部分领导干部甚至是高级干部滑向从违纪走向违法的深渊。这既对党的形象造成严重危害，也是党的重要损失。如果能够明确各级党组在纪律建设中的权限，强化党组的监督执纪问责职责，就是可以一方面有利于促进各级领导机关中的党组树立正确的政绩观，认真抓好党的建设，另一方面通过及时的监督执纪问责，经常性的纪律实施，压缩党员领导干部严重违纪进而违法犯罪的空间。其次，为进一步深化机关党组的纪律建设提供了制度依据。十八大以来，中央高度重视党的纪律建设，在《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党内监督条例》等相关党内发挥中，都明确了党组在党的纪律建设的职责。在《中国共产党党组工作条例（试行）》中，明确了“党组及其成员应当严守政治纪律和政治规矩”。这次十九大的创新，把以往的制度规定具体化，不仅强调党组成员自身要遵守纪律，还有权对本系统的违纪行为进行纪律处分，为机关党组的纪律建设提供了制度依据。

四、强调加强纪律教育，强化纪律执行，形成纪律自觉

具有纪律意识，明确纪律规范，是加强党的纪律建设的基础性任务。实践表明，一部分党员和党组织之所以违反党的纪律，除了有一部分属于明知故犯之外，很大一部分是因为对党了纪律不了解。正如毛泽东所指出的：“有些破坏纪律的人，是由于他们不懂得什么是党的纪律，因此，必须对党员进行有关党的纪律的教育，既使一般党员能遵守纪律，又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律”。[23]十八大以来，习近平也多次强调：“要深入开展纪律教育，加强学习宣传教育，使党员、干部增强纪律意识，把党章党规党纪刻印在心上，形成尊崇党章、遵守党纪的良好习惯。”[24]十九大在总结党的纪律建设经验的基础上，进一步强调：“加强纪律教育，强化纪律执行，让党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线，习惯在受监督和约束的环境中工作生活。”这实际上就是强调通过纪律教育和纪律执行，最终形成纪律自觉。

虽然我们党有加强纪律教育的优良传统。但是，一个时期以来也出现了纪律教育尤其是基层党内纪律教育不及时不经常的问题。通过调研了解到，中央印发的党员培训规划一部分基层党组织没有很好地贯彻落实，致使一部分党员还不知道中央印发了《中国共产党纪律处分条例》，还不知道党员应该遵守哪些纪律，有的党员干部直到违纪受到纪律处分之后才悔恨不已。因此，今后加强纪律教育，形成对纪律的正确认识，要做好以下两个方面的工作：第一，正确看待党的纪律是进行纪律教育的前提。传统上，一般认为纪律主要是惩处功能。认为只有对违反纪律的人，才应该进行纪律教育。一部分党员也自以为自己不会违反党的纪律，所以也就不需要学习党的纪律。实际上，纪律除了惩处功能之外，更重要是保护功能。这是十八大以来我们对纪律功能认识的重要创新。一部分领导干部之所以受到党的纪律处分，其重要原因是没有认真学习纪律，遵守纪律，缺乏对纪律的敬畏之心。我们党制定纪律，不是仅仅为了惩处一部分违反纪律的干部，更是为了保护党员干部。正如习近平指出的：“要通过加强纪律建设和纪检工作，管住纪律、看住权力，使干部向高标准努力，不犯或少犯错误特别是严重错误，这才是党组织对党员、干部最大的关心和爱护。”[25]我们坚持纪严于法，把纪律和规矩挺在前面，实际上是为了保护广大党员干部。只有正确理解了纪律的功能，才能激发党员干部自觉学习党的纪律。第二，深入开展党的纪律教育，使纪律内化于心，外化于行。要把党的纪律融入党的干部教育培训课程，作为干部教育的必修课。要把党的纪律融入党员发展过程，使每一个积极入党的人首先明确党的纪律。要把党的纪律融入党员日常培训尤其是党内政治生活之中，使党员在实际生活中，感受到党的纪律的存在。第三，通过党内文化建设培育党内纪律文化。十八大以来党中央高度重视文化建设，强调要树立文化自信。在加强文化建设的同时，要更加重视党内文化建设，尤其要培育纪律文化，要“弘扬忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观，坚决防止和反对个人主义、分散主义、自由主义、本位主义、好人主义，坚决防止和反对宗派主义、圈子文化、码头文化，坚决反对搞两面派、做两面人。”[26]通过积极健康的党内政治文化，带动党内纪律文化的养成。

纪律的重要价值体现在纪律的执行上，如果纪律得不到有效执行，就难以发挥应有的作用。应该说，通过十八大以来全面从严治党实践，实现了“把纪律挺在前面，立起来严起来执行到位”，党的纪律执行力有了很大提升。但是，我们在看到纪律执行取得成效的同时，也不能忽视纪律执行存在的问题。通过基层调研了解到，还有一部分党员干部对纪律置若罔闻，一些基层党组织在执行纪律上还不是那么坚决。因此，在执行纪律方面还有很多工作要做。对此，十九大强调要“强化纪律执行，让党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线，习惯在受监督和约束的环境中工作生活。”今后进一步提升纪律执行力，需要做到以下几点。第一，要进一步提升党的纪律权威。纪律的权威性，是纪律执行的前提，只有每一个党组织和党员都意识到了纪律的权威，才会在内心深入萌发出执行纪律的动力。第二，构建系统完善的党内纪律体系。目前党的纪律主要包括六大纪律。但是，与纪律相近的概念还有党章、党内法规、党的规矩。要正确处理好党内各项纪律的关系，明确各项纪律的具体指向，使之发挥协同作用。第三，强化纪律执行的监督检查和问责。实践证明，没有监督检查和问责，纪律的执行力就会打折扣。十八以来党的纪律建设之所以取得重要成效，其中一个重要原因，就是党中央高度重视纪律执行的监督检查和问责。因此，今后要进一步加强纪律执行的监督检查，明确各级党组织在贯彻执行纪律方面的责任，对那些不认真执行纪律的党组织及领导干部进行问责，形成执行纪律的压力和氛围。

五、结语

综上所述，十九大对党的纪律建设从纪律建设的重要性、重点、纪律实施主体、纪律的执行四个方面进行了系统部署和创新。其中，明确纪律建设的价值和重要性是推进纪律建设前提，也是十八大以来我们党纪律建设取得重要成效的根本原因。明确纪律建设的重点，是进一步推进纪律建设的有力抓手。拓展纪律实施主体，实现了纪律实施主体的全覆盖，使纪律建设过程更加合理。加强纪律教育和纪律执行，明确了纪律建设的关键环节，赋予纪律建设更加切实可行。总之，以上四个方面的系统部署形成了纪律建设的完整逻辑体系，必将有效治理党的纪律建设中存在的突出问题，推进全面从严治党向纵深发展。

（作者单位：河海大学马克思主义学院；原文发表在《理论与改革》2018年3期，第113-121页）

( 编辑：皮博   送签：皮博   签发：白 翔 )