杨振武：学习贯彻四中全会精神 坚持和完善人民代表大会制度

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。党的十九届四中全会对坚持和完善人民代表大会制度提出新要求、作出新部署，为进一步做好新时代人大工作指明了方向、提供了遵循。

一、党的十九届四中全会是具有开创性、里程碑意义的重要会议

党的十九届四中全会是在新中国成立70周年之际、在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点召开的一次具有开创性、里程碑意义的重要会议。全会审议通过的《决定》，对新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出顶层设计和全面部署，是一篇闪耀着马克思主义真理光芒的纲领性文献和政治宣言书。习近平总书记在全会上的重要讲话，从历史底蕴、显著优势、实践成果3个维度强调坚定中国特色社会主义制度自信，从坚持和巩固、完善和发展、遵守和执行3个方面对学习贯彻四中全会精神提出明确要求，开辟了中国特色社会主义制度理论和实践发展的新境界。

第一，首次在中央全会上专门研究部署国家制度和国家治理这个重大问题，并作出重大决定。党的十九届四中全会对制度建设进行专门研究和部署，充分展现了以习近平同志为核心的党中央高超的政治智慧、宽广的全局视野、长远的战略眼光。全会通过的《决定》，集中体现了党的十八大以来制度建设理论和实践创新成果，全面规划了未来几十年制度建设的宏伟蓝图，必将有力推进国家治理体系和治理能力现代化，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。

第二，系统总结了我国国家制度和国家治理体系13个方面的显著优势。新中国成立70年特别是改革开放40多年来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。之所以能够创造这“两大奇迹”，很重要的原因就在于我们党领导人民建立和完善了中国特色社会主义制度和国家治理体系。《决定》从13个方面系统总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，标志着我们党对国家制度和国家治理体系的认识达到了一个新高度，有利于推动全党全国各族人民进一步坚定制度自信。长期保持并不断增强这些优势，是我们的前进方向和重要任务。

第三，明确中国特色社会主义制度是一套严密完整的科学制度体系。《决定》系统概括了中国特色社会主义制度和国家治理体系的组成部分，明确支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，这些制度发挥着“四梁八柱”的作用，是国家治理一切工作和活动的依据和遵循。根本制度，是在中国特色社会主义制度中起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用的制度。主要有党的领导制度这一根本领导制度、人民代表大会制度这一根本政治制度、坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度等。基本制度，是通过贯彻和体现国家政治生活经济生活的基本原则、对国家经济社会发展发挥重大影响的制度。包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度这三大基本政治制度，以及以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等三大基本经济制度。重要制度，是由根本制度和基本制度派生而来的、国家治理各领域各方面各环节的具体的主体性制度，包括我国经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等领域的主体性制度。

第四，特别强调制度意识和制度执行力。《决定》指出，制度的生命力在于执行。当前，一些地方和领域还或多或少存在着制度执行力不足的问题，这已经成为影响治理效能的“短板”。学习贯彻四中全会精神，很重要的就是强化制度意识，维护制度权威，做制度执行的表率，自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度，让每一项制度不折不扣地落实下去。

二、坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度是四中全会作出的重大部署

《决定》明确提出要坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度，并作出部署。我们要认真学习领会党的十九届四中全会精神，从新时代加强制度建设的战略全局、从发挥国家制度体系的整体功效出发，充分认识坚持和完善人民代表大会制度的新内涵、新部署、新要求。

第一，深刻认识人民代表大会制度在国家制度和国家治理体系中的支撑作用。《决定》的一个重大理论创新，就是提出“支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”。讲到制度“支撑”作用，习近平总书记深刻指出，“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。新中国成立以来的伟大实践充分证明，人民代表大会制度是一套有效保证能干事、干好事、干成事的新型政治制度，具有巨大政治优势和组织功效。

一是保证党领导人民有效治理国家。通过人民代表大会制度，使党的主张通过法定程序成为国家意志，使党组织推荐的人选通过法定程序成为政权机关的领导人员，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。

二是支持和保证人民当家作主。坚持国家一切权力属于人民，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，享有广泛的权利和自由，动员全体人民以国家主人翁姿态投身社会主义建设。通过人民代表大会制度这一套完整的制度设计和有效的运行实践，人民当家作主具体地、现实地体现到了国家政治生活和社会生活之中。

三是支撑和推动法治中国建设。党和人民通过人民代表大会制度，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，实现国家各项工作法治化。全国人大和有立法权的地方人大等，按照宪法法律的规定行使立法职权，立良法、促善治。人大及其常委会加强和改进监督工作，保证宪法和法律有效实施，促进依法行政、依法监察、公正司法。国家机关和全社会加强法治宣传教育，大力弘扬法治精神。

四是保证国家机关协调高效运转。各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督；各级国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责、受人大监督。在党的集中统一领导下，人民代表大会统一行使国家权力，各国家机关实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，形成工作合力，保证国家统一高效组织推进各项事业。

第二，必须在党的领导下坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是党领导人民经过浴血奋战、艰辛探索建立起来的，也是党领导人民经过不断完善发展才日益成熟定型的。坚持党的领导是人民代表大会制度的内在要求和政治优势，是做好人大工作的根本保证和关键所在。《决定》从6个方面提出了坚持和完善党的领导制度体系的重点任务，每一方面都与人大工作、与人大党的建设密切相关。人大的各项工作，要把维护党中央权威和集中统一领导作为党的领导的最高原则，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，坚决把“两个维护”的要求落到实处。严格执行请示报告制度，立法规划、计划和重要立法项目，以及人大工作中的重大情况、重要问题，都要及时向党中央请示报告。人大的各级党组织要贯彻新时代党的建设总要求，以党的政治建设为统领，完善全面从严治党各项制度，发挥党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用。

第三，必须以习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想统领和推进人大工作。习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，也是我们党关于制度建设理论发展和升华的重要体现。学习贯彻四中全会精神，与学习贯彻总书记重要思想紧密联系、相辅相成。我们要深入学习研究宣传贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，提高政治站位，强化理论武装，提升工作能力，推进人民代表大会制度理论和实践创新。

三、认真贯彻落实四中全会《决定》关于人大工作的部署要求

《决定》中“坚持和完善人民当家作主制度体系”和“坚持和完善中国特色社会主义法治体系”这两部分的任务与人大工作直接相关；其他部分的制度建设任务，许多也需要通过人大行使职权予以支持和保障。

第一，健全保证宪法全面实施的体制机制。一是“落实宪法解释程序机制”。要按照党中央关于健全宪法解释工作程序的文件要求，深入研究各方面提出的需要解释宪法的问题，积极回应涉及宪法有关问题的关切。二是“推进合宪性审查工作”。全国人大及其常委会在履行立法、监督相关职责中，都在开展合宪性审查工作。要进一步健全合宪性审查工作制度，加强对规范性文件和制度政策的合宪性审查，推动相关工作取得新进展。三是“加强备案审查制度和能力建设”。这些年来，备案审查制度和能力建设取得了很大成绩。全国人大常委会落实备案审查衔接联动机制，制定规范性文件备案审查工作规程；建立并完善听取和审议备案审查工作情况报告制度；建立健全备案审查信息平台等。今后要继续深化实践，健全和完善相关制度。

第二，完善立法体制机制。一是“加强重要领域立法”。要认真研究、统筹谋划贯彻《决定》的相关立法工作，加快涉外领域、文化建设、国家安全、生态文明建设、反腐败、完善对基本法解释制度等方面立法修法进度，对于贯彻《决定》的其他方面制度建设成果及相关改革探索，也要及时通过立法修法予以确认、支持和保障。要把党中央确定的重大立法项目放在立法工作首要位置，抓紧起草、审议工作。要落实《决定》提出的“健全人大组织制度、选举制度和议事规则”，“适当增加基层人大代表数量”要求，抓紧修改全国人大组织法和全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、选举法。二是“不断提高立法质量和效率”。党的十八大以来，提高立法质量、推进“良法善治”成为立法工作的重点。从实践看，对立法数量的需求也在大幅增长，分量更重、节奏更快、要求更高成为新时代人大立法工作的常态。“不断提高立法质量和效率”，就是党中央准确把握和判断新时代立法工作特点，对加强和改进人大立法工作提出的明确要求。三是“坚持科学立法、民主立法、依法立法”。在这方面已经探索形成不少有效机制。比如，明确发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，主要是加强对立法项目的统筹规划，认真编制立法规划计划，做好牵头起草和组织协调工作，发挥审议把关作用等。这些年来，还建立健全了法律草案向社会公布征求意见制度、法律通过前评估制度、立法后评估制度、基层立法联系点制度等。今后，要不断总结实践经验，继续完善相关制度，为提高立法质量提供可靠保证。前不久，习近平总书记在上海考察基层立法联系点时明确指出，人民民主是一种全过程的民主。要贯彻落实总书记重要指示精神，进一步完善和拓展基层立法联系点，畅通社情民意表达和反映渠道，使立法工作更好地接地气、察民情、聚民智。

第三，健全人大对“一府一委两院”监督制度，加强对法律实施的监督。《决定》提出要“健全人大对‘一府一委两院’监督制度”，在原先的基础上增加了“一委”。监察法规定了各级监察委员会应当接受本级人大及其常委会的监督、各级人大常委会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告、组织执法检查等内容。具体如何开展监督，要研究建立相应的机制办法。《决定》指出，要“加强对法律实施的监督”。近年来，全国人大常委会把保证法律严格实施作为全面推进依法治国的重要抓手，在执法检查工作方面有不少新思路新举措，如强调紧扣法律规定查找问题、积极探索创新执法检查的组织方式和工作方法、首次引入第三方评估、专门召开受委托检查的省级人大常委会汇报会等。今后，要继续探索、总结、完善工作机制和方式方法，更加注重从制度执行、法律实施的角度安排项目、确定重点、查找问题、提出建议，使人大监督更有力度。

第四，更好发挥人大代表作用。《决定》指出，要“密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制，更好发挥人大代表作用”。本届常委会成立以来，不断深化拓展代表工作，取得明显成效。我们注重加强同提出议案建议的代表沟通，督促承办单位加强与代表“面对面”“点对点”沟通，提出有针对性的反馈结果，确保议案建议办理见到实效。完善代表列席常委会会议和召开列席代表座谈会机制，继续坚持和完善委员长会议组成人员、常委会委员直接联系人大代表制度，积极探索专门委员会、工作委员会联系相关领域人大代表的工作机制。增强代表培训工作实效，基本实现新任基层全国人大代表集中履职学习全覆盖，增加应用型知识、基础知识培训等。下一步，将围绕贯彻落实四中全会任务要求，不断完善代表工作机制和方式方法。

《决定》明确指出“加强制度理论研究和宣传教育”，这是各级人大及其常委会的一项重要工作任务。要深入开展人民代表大会制度和法律制度的研究和宣传，不断增强我国国家制度和国家治理体系的说服力和感召力。

（作者系全国人大常委会秘书长、机关党组书记）

（来源：《机关党建研究》2020年第1期 ）

( 编辑：冯爱龄   送签：冯爱龄   签发：白 翔 )