服务乡村振兴 实施三治结合
深度推进基层司法参与乡村治理

——最高人民法院青年干部走基层调研实践活动调研报告

2020年11月11日16:45
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为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九届五中全会精神,推动中央和国家机关青年干部走基层、接地气,让青年干部经受思想淬炼、政治历练、实践锻炼,引导青年干部坚定理想信念,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,切实把理论学习学习成果转化为服务大局、司法为民、公正司法的生动实践,最高人民法院机关党委、机关团委成立最高人民法院机关青年干部“根在基层”调研实践团,联动北京市门头沟区人民法院,以北京市门头沟区斋堂镇为样本,坚持唯实求真原则,围绕基层司法推进乡村治理自治、法治、德治“三治结合”问题开展调研,深入斋堂镇基层法庭、乡镇政府、村委实地调研,走访了11名乡镇工作人员、18名村民、20名当事人,通过集体座谈、基层走访等方式,了解情况,听取意见,梳理思考后形成本调研报告。

一、北京市门头沟区斋堂镇及斋堂法庭基本情况

斋堂镇为北京市门头沟区辖镇,位于北京市西部深山区,北部与河北省毗邻,下辖29个行政村,1个社区居委会,总面积为392.4平方公里,共 7786户,17089人,其中45.1%的人口为农业人口。斋堂镇位于门头沟区的西部永定河畔,东连京城,西通大漠,青山绿野,碧水蓝天,是北京的绿色屏障。斋堂镇是革命老区,具有光荣的革命斗争历史。

斋堂人民法庭下辖斋堂、雁翅、清水三镇共89个村居,覆盖地域面积960平方公里,是北京市地理位置最西、海拔最高的派出法庭,也是目前北京市为数不多的需要24小时驻庭办案的法庭。目前,法庭共有干警7人,其中员额法官2人,法官助理3人,书记员1人,法警1人,平均年龄27岁。

新时期,斋堂人民法庭紧紧围绕服务保障乡村振兴,以创新党支部建设为统领,以提升审判质效为重心,以实现诉源治理为抓手,探索出一条具有辖区特色的司法服务和保障乡村振兴的基层道路。斋堂法庭于2007年、2018年两次被评为北京市法院十佳人民法庭,曾获得全国“指导民调工作模范人民法庭”、北京市政法系统“五好党支部”、“北京市法院党建工作先进集体”等荣誉。斋堂法庭探索出的人民法庭服务乡村振兴、推动诉源治理的模式入选最高人民法院司法改革案例。

乡村治理工作点多面广,从法院审判工作透视其乡风民俗、社会治安、民间矛盾、政府法治等,是非常重要的考察视角。把斋堂法庭作为调研样本,研究基层司法参与乡村治理的现状及发展路径,具有较强的代表性和典型意义。

二、斋堂法庭深度参与乡村治理的生动实践

近年来,斋堂法庭着眼于偏远地区乡村治理的实际,注重发挥司法在乡村治理中引领、规范、保障等方面的独特优势,以深入群众、实质性化解纠纷为核心,大力弘扬人民司法好传统,把法院工作和健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系紧密结合起来,形成丰富而生动的“乡村法治实践”。

(一)坚持密切联系群众,打造依靠群众共同治理机制

在处理基层矛盾纠纷时,斋堂法庭坚持群众路线和依法履职相结合,尊重人民群众主体地位,注重倾听人民群众的呼声,注重发动群众、组织群众,摈弃“单打独斗”,主动加强与村(居)“两委”、社会组织、基层群众沟通联系,积极拓宽群众参与司法渠道,紧紧依靠基层组织、广大群众解决群众身边的问题,形成了法院尽力而为又量力而行、“大家的事情大家办”的纠纷化解新格局。

1.联手村民自治组织解纷

近年来,在村委的积极推动下,组建了村民理事会等村民自治组织,会长由德高望重的长者担任,有相对固定的成员,有理事会议事规则、章程等。为充分发挥这些村民自治组织在农村自治、自律、管理、规范村民行为等方面的作用,斋堂法庭以人民法庭为依托,通过担任理事会顾问、列席自治组织会议、设立便民诉讼联络点等方式,主动与村民自治组织建立定期联系机制,与村民自治组织共同化解纠纷,开展移风易俗工作,取得良好效果。

2.邀请农村“五老”说理

斋堂有较浓厚的尊老敬老传统,是化解矛盾纠纷的重要资源。在各乡村,“本地人之间一旦有事情,找到村里德高望重、热情公益、处事公道、熟悉风俗民情的‘老人家’说上一说,事情就好办多了”。斋堂法庭在处理矛盾纠纷时,建立邀请农村“五老”(老党员、老干部、老劳模、老退伍军人、老教师)参与化解纠纷制度,即让双方当事人都认可的“五老”一起来工作,打消老乡对打官司的顾虑,提升群众的认同感,妥善化解矛盾纠纷。

3.激活人民陪审员作用

斋堂法庭注重发挥人民陪审员作用,多举措激发人民陪审员的工作主动性,人民陪审员工作积极性高、职业尊荣感较高。斋堂法庭为每一位人民陪审员购置办案丛书和司法文件选,实行岗前培训或选送至上级法院学习培训。在陪审案件方面,人民陪审员在金融借贷、医疗损害赔偿、家事案件等纠纷中发挥较大作用,除此之外,斋堂法庭还邀请人民陪审员广泛参与送达执行、法律宣传、廉政监督等活动。

(二)坚持关口前移、预防为主,打造矛盾纠纷源头治理机制

在应对矛盾纠纷时,斋堂法庭坚持防范诉讼隐患和依法受理案件相结合,依法主动将关口前移,将工作职能向前、向外延伸,通过搭建平台、织密网络、强化指导、宣传教育,充分发挥乡村治理桥梁纽带和法治保障作用,推动化解纠纷于诉前,化解纠纷于未起,努力做到小事不出村、矛盾不上交。

1.设立诉前调解办公室

斋堂法庭在多个乡镇设立诉前调解办公室,搭建与行政调解、人民调解、行业调解三大对接平台,通过立案调解、委托调解、邀请调解等方式,形成联动态势,共同在诉前化解矛盾纠纷。斋堂法庭抽调4名经验丰富的同志负责诉前调解的日常工作,斋堂法庭对诉前调解不成的纠纷,也要求记录调解时间、调解方式、双方主要分歧意见等,便于审判法官了解分歧情况,有针对性进行审理。

2.依法提前介入重大矛盾纠纷

对涉及脱贫攻坚、“三农”问题等中心工作引发的矛盾纠纷,斋堂法庭应地方党委政府邀请,建立依法提前介入机制,即提前了解情况、提前现场处置、提前进行调解、提前释法析理,防止矛盾激化成诉,有力维护了地方大局。

3.引入传统文化定纷止争

斋堂法庭在审理涉赡养、彩礼等纠纷中,高度重视群众对司法裁判的主观感受,充分运用民间习俗、家风家训,把朴素正义观引入司法裁判中,使司法结果更加接近大众情感,符合一般公众的认知需求,真正实现案结事了。如对赡养纠纷实行全面调处,弘扬孝老爱亲的民风;对涉及高额彩礼进行批评教育,引导民众树立婚丧嫁娶新风尚;对不当得利行为进行公开审理,查清事实真相,引导群众诚信守信等等。

4.法治宣传教育“学用结合”

斋堂法庭落实“谁执法谁普法”责任制,注重采用老百姓熟悉的语言、喜欢乐见的方式,主题鲜明,形式新颖,方式多样,效果明显。如全程法治教育。选取婚姻家事、民间借贷等典型案例,选择在农场、集市开庭,邀请当地群众旁听,实现审理一案、教育一片;对所有案件实行判后法制教育,在庭审结束前留出30分钟时间宣传涉案法律知识。每年开展送法进农村、企业、校园、果园活动,定期在偏远山区农民聚居地设立法律服务联系点,安排法官担任学校法治副校长、定向联系一家县重点企业,编制专门法律服务手册,为群众提供法律咨询服务,宣讲法律知识。

(三)坚持筑牢基层堡垒,打造以党建引领德行治理机制

基层党组织在乡村治理中始终居主导地位,基层党风政风直接决定着社风民风,因此,基层党员干部的思想品德和工作作风很大程度上影响着德行治理的成效。斋堂法庭始终坚持抓党建带队建促审判总体思路,基层党组织坚强有力,队伍的精神状态良好,做群众工作能力较强,司法作风亲民,有一支爱农村、爱农民的法院队伍。调研中了解到,斋堂法庭青年干警,思想品德高尚,甘于奉献,任劳任怨,在平凡的岗位上做出了不平凡的事迹,事迹感人至深。斋堂法庭抓基层党建的主要举措有:

1.开展基层党组织结对共建活动

斋堂法庭与4个村开展“院村互助、结对帮扶”活动,帮助4个村建设一个好班子、制定一个好规划、选准一个好项目、建设一个好阵地、完善一套好制度。加强与村“两委”的沟通联系,共同化解矛盾纠纷,增强“两委”的凝聚力、影响力、执行力,提高乡村治理的效能和水平。

2.培养干警“讲土话”能力

斋堂方言很难懂,外乡人要学会说,得“脱三层皮”。想做好斋堂法庭工作,学会讲土话是一个首要条件。从接受法官这个人到接受法官这个人做的工作、办的案子,这是不少法官觉得基层法院做当事人工作首要环节。许多外地干警也都学会了说斋堂土话。从言谈举止上贴近群众,说的话尽量让群众听得懂、听得进去。比如,接受我们访谈的斋堂法庭谢耀宗庭长是山西人,他回忆说,当初去法庭,讲一口流利普通话,当事人感觉很陌生,于是,他硬是用半年时间就学会了说斋堂本地土话。像谢庭长这样的外地干警还有很多,他们只要过了语言第一关,也就成了老乡心目中值得打交道的“自家人”。

三、调研感受和体会

调研团沉到一线实地调查与基层法官、乡镇干部、村民、当事人面对面的交流过程中,深深感受到重视和善于调查研究是我们党的好传统、好作风、传家宝。2019年3月1日,习近平总书记在中央党校(国家行政学院)中青年干部培训班上发表了重要讲话指出,“要拜人民为师、向人民学习,放下架子、扑下身子、接地气、通下情,深入开展调查研究,解剖麻雀,发现典型,真正把群众面临的问题发现出来,把群众的意见反映出来,把群众创造的经验总结出来”。这些重要论述,对于深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九届五中全会精神,进一步加强作风建设,开辟新时代各项工作新局面都具有十分重要的指导意义。深深感受到党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央心系“三农”问题,心系革命老区,心系民生福祉的赤子之心和为民情怀;深深感受到坚决打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略等重大决策部署所彰显出的攻坚克难的历史担当和“不忘初心、牢记使命”的政治责任;深深感受到基层法庭干部好作风、人民司法好传统,历久弥新,在新时代焕发出新的强大生机活力。

同时,调研组对基层司法服务保障实施乡村振兴战略,推进自治、法治、德治“三治结合”的乡村治理体系建设,有了更深的认识和体会。

(一)实施乡村振兴战略,是党中央全面建成小康社会作出的重大战略决策,健全乡村治理体系是乡村振兴战略的重要内容和战略实施的有力支撑,对此,基层司法有时代使命、有责任担当、大有可作为的空间。大力实施乡村振兴,并提到国家战略高度,抓牢了“三农问题”这一关系国计民生的根本性问题,抓准了农民对美好生活向往的需求,抓住了城乡发展不平衡、农村发展不充分的关键,是顺应民心民意的重大战略部署。实施乡村振兴战略,必须深入推进自治、法治与德治相结合的乡村治理体系建设,形成有利于农村农业改革发展的良好环境,只有这样,才能夯实乡村振兴战略实施的根基。

基层司法是乡村治理的重要力量,不仅承担着审理涉农案件,化解家庭邻里纠纷,维护农村和谐稳定,规范乡村社会秩序,引导人们孝老爱亲、崇法尚德的责任,而且要为贯彻落实好十九大提出的深化农村土地制度改革、集体产权制度改革等决策部署保驾护航,创造有利于乡村振兴、农村改革的安全的政治环境、稳定的社会环境、公正的法治环境、优质的服务环境。人民法院,特别是基层法院及其派出法庭,必须融入新时代农业农村改革发展大局,研判社会矛盾新转变后“三农”工作在司法领域中的新反映新需求,深度参与乡村自治、法治、德治“三治结合”,以强烈的司法责任担当,服务好、保障好乡村振兴战略实施。

(二)推进乡村治理,基层司法要始终坚持在党委领导下,深度参与自治、德治、法治“三治结合”的乡村治理体系建设。在党的十九大报告中,习近平总书记提出打造共建共治共享的社会治理格局,强调要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。乡村治理体系建设是一项系统性工程,县(区)、乡(镇)党委在乡村治理中起着总揽全局、协调各方的领导核心作用,基层司法要始终坚持党委领导,强化法治保障职能,协同、联动各方力量,推动形成共建共治共享的乡村治理格局。

一要坚持自治为先,紧密依靠群众。村民自治是宪法重要的制度安排,推进乡村治理应当以自治为先。基层法庭要加强与“两委”的沟通联系,将化解矛盾纠纷的关口前移,将规范自治管理的深度拓展,在村民自治组织化解矛盾、制定乡规民约等方面加强指导。斋堂法庭与当地村民理事会的密切联系以及发挥乡贤化解纠纷的实践证明,健全乡村治理体系,必须依靠群众,依托基层自治组织,维护村民的合法权益。

二要坚持法治为基,倡导规则意识。法治是经济发展的助推器、社会运行的调节器、国家治理的稳定器,是治国理政的基本方式。习近平总书记强调,法治体系是国家治理体系的骨干工程。推进全面依法治国,重点在基层,关键也在基层,破除传统人治思维和文化的羁绊,难点也在基层。乡村治理中的村民自治,是法治基础上的自治,需要通过法治加以规范和保障。道德的作用也需要法律的强制力来强化和保障。基层法庭应当以严格公正的司法,彰显法治权威,引导人们树立权利意识、规则意识、责任意识,切实增强农民法治观念。要以贴近群众的法治宣传使法治观念入脑入心,推动现代法治文化的乡村传播。

三要坚持德治为要,弘扬美德善行。礼法共治、德法共治是中华制度文明的精髓。在乡村治理中融入德治,能够发挥道德引领、规范、约束的内在作用,增强乡村自治和法治的道德底蕴,为自治和法治赢得情感支持、社会认同,使乡村治理事半功倍。基层法庭要善于发挥司法惩恶扬善功能,毫不含糊地弘扬核心价值观和社会正能量,捍卫英雄模范形象,激励乡村群众向上向善、孝老爱亲、诚实信用、遵守规则,为乡村治理厚植道德沃土,努力实现法安天下、德润人心。

(三)基层法庭是密切党群关系的重要纽带,是展现新时代人民法院党员干部作风新转变的重要窗口,推进乡村治理,要大力弘扬人民司法优良传统和人民法院干部好作风。党的作风关乎人心向背和事业兴衰。习近平总书记强调,必须紧紧围绕保持党同人民群众的血肉联系,增强群众观念和群众感情,不断厚植党执政的群众基础。要坚决贯彻习近平总书记关于进一步纠正“四风”、加强作风建设的重要指示精神,坚决防止“四风”问题反弹、回潮、复燃。

基层法庭直面社会矛盾,经常与有怨气、希望讨个说法的当事人打交道,法官素养、司法作风、审理过程和结果,无不代表着公权力机关的形象,无不影响着人们对司法乃至党委政府的评价,稍有不慎,可能会带来负面影响。人民司法的先驱董必武说过“人民司法的基本观点之一是群众观点,与群众联系,为人民服务,保障社会秩序,维护人民的正当权益”。只有让司法贴近群众,让群众走近司法,拉近司法与基层群众的距离,才能使群众更加了解、理解司法,信任、信赖司法,使自治、法治、德治内化为人们的情感认同,外化为人们的行为习惯。

(四)民生是乡村治理的关键问题,基层司法要充分发挥好审判职能作用,在服务和保障民生改善上持续发力。平安是民众之愿、和谐之源、发展之基,是最基本的民生。要贯彻落实好习近平总书记提出的“发展是硬道理,稳定也是硬道理,抓发展、抓稳定两手都要硬”的重要指示精神,为社会安定有序、人民安居乐业提供更加有力的司法保障,为平安中国建设贡献强大的司法力量。当前的首要任务是,按照中央扫黑除恶专项斗争的部署,重点打击农村地区把持和操纵基层政权、利用家族势力横行乡里、煽动村民闹事、强揽工程、欺行霸市、操纵经营黄赌毒等黑恶势力,将扫黑除恶与反腐、“拍蝇”、打保护伞结合起来,依法严惩黑恶势力违法犯罪行为,让基层群众带着妥妥的安全感迈进全面小康。

当前乡村民生工作面临的宏观环境和内在条件都在发生深刻变化,从温饱型需求向多元化方向迅猛发展,人们期待食品更安全、生态更优美、服务更均等、社会更公平,更加关注对社会公共事务的知情权、参与权、表达权、监督权,更加关注在社会发展中同步实现人生价值。基层法院要适应民生工作新诉求,完善机制和措施,加强管理和服务,不断提高民生案件的审判质量和效率,增强服务保障民生工作的能力和水平,维护民生权益、保障民生项目、促进民生改善。要关注当事人中的弱势群体和困难群众,建立健全立审执绿色通道,加强司法救助工作,将司法温暖和人文关怀送到他们身边。 (最高人民法院机关党委供稿)

(责编:冯爱龄)