课题研究 | 健全和完善机关党建制度体系的实践、问题与对策研究

党中央历来高度重视党的制度建设，特别是党的十八大以来，坚持把制度建设贯穿于党的各项建设，打基础、固根本、利长远，推动党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和反腐败斗争取得显著成效。机关党的建设特别是中央和国家机关党的建设，作为新时代党的建设新的伟大工程的重要组成部分，对其他领域党建起着表率和风向标作用。推进制度治党、依规治党，必须从中央和国家机关严起，从机关党的制度建设抓起。

一、党中央关于加强机关党的制度建设的部署要求

党的十九大以来，党中央对加强机关党的制度建设特别是中央和国家机关党的制度建设作出一系列重要部署，强调要突出政治统领，不断提高机关党的制度建设质量，并对加强制度贯彻执行提出明确要求，主要包括以下3 个方面。

（一）在目标导向上坚持以党的政治建设为统领。党的十九大将党的政治建设纳入党的建设总体布局，强调要把党的政治建设摆在首位，以政治建设统领党的其他各项建设。党的政治建设作为党的根本性建设，决定着党的建设的方向和效果。习近平总书记在十九届中央政治局第六次集体学习时指出，要建立健全坚持和加强党的全面领导的组织体系、制度体系、工作机制，鲜明指出了党的制度建设的方向和任务。党的十九届四中全会通过的《决定》把坚持和完善党的领导制度体系放在首要位置，强调要“建立健全以党的政治建设为统领，全面推进党的各方面建设的体制机制”，为推进制度治党提供了行动指南。中央和国家机关首先是政治机关，加强制度建设更要突出以党的政治建设为统领，坚持和加强党的全面领导，把政治要求贯穿于制度建设的各方面和全过程，经常同党中央决策部署对标对表，及时校正偏差，确保机关党的制度建设始终沿着正确政治方向推进，切实以制度成果强化政治机关建设，引导各级党组织和广大党员干部进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”、当好“三个表率”。

（二） 在体系建设上日益健全完善。党的十九大提出要加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。2018年，党中央制定《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，明确提出“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。为此，党中央制定修订了《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党党员教育管理工作条例》《中国共产党基层组织选举工作条例》等众多党内法规制度。特别是新修订的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》和印发的《关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见》是党中央加强机关党的制度建设的最新成果，对健全完善机关党的制度体系具有重要意义。近年来，中央和国家机关工委坚持以用为本，先后制定了《中央和国家机关严格党的组织生活制度的若干规定（试行）》《中央和国家机关党小组工作规则（试行）》《关于加强中央和国家机关所属事业单位党的建设的意见》等一系列制度规范，务实管用、符合中央和国家机关特点的党建工作制度体系不断健全完善。

（三）在实践操作上注重贯彻执行。制度的生命力在于执行。习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上强调，制度制定很重要，制度执行更重要，并作出了“我们总体上已进入有规可依的阶段，目前的主要问题是有规不依、落实不力”的重要论断，要求处理好建章立制与落地见效的关系，从基本制度严起、从日常规范抓起。经过多年的努力，机关党的制度“有没有”的问题不断得到解决，同时“能不能落地”的问题日益凸显，成为制约制度建设高质量发展的关键因素。为了解决党建制度执行问题，党中央先后制定了《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等制度，进一步明确各级党组织执行党内法规的政治责任，要求各级党组织特别是党委（党组） 要严格落实党内法规执行责任制，带头学习、遵守、执行党章党规，切实提高党内法规的执行力，同时要加强督促检查，对党内法规制度执行不力、落实不好、问题突出的，要敢于亮黄牌、掏红牌。

二、目前机关党的制度建设存在的问题和对策建议

近年来，农业农村部认真落实党中央关于机关党的制度建设的部署要求，组织学习贯彻党章党规，健全制度机制，强化制度意识，狠抓制度落实，部系统党建制度体系日益完善，机关党的建设制度化规范化水平日益提升，为实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化提供了坚强保障。机关党的制度建设不断取得新成效新进展，但对照党中央的要求，还有一定的差距，存在一些普遍性问题。

在制度制定方面，一是制度制定缺乏统筹规划。虽然中央层面有科学完备的顶层设计，但是具体到部门机关党建制度建设往往缺乏系统性，有的党组织对党的制度建设缺少长远考虑，头痛医头、脚痛医脚。二是制度体系依然不健全不完善。有的党建制度未能根据新形势新要求及时修订完善，个别过时的、不切实际的制度还有待于进一步清理，一些成熟经验未能及时转化为制度机制。三是制度制定与工作实际结合不紧密。有的制度为了制定而制定，缺乏实质内容；有的制度未充分考虑基层实际，对中央有关制度照搬照套，存在“一刀切”“上下一般粗”等情况。

在制度执行方面，一是有的党组织执行党建制度还存在薄弱环节，重制定、轻执行，执行制度存在先紧后松、上紧下松、外紧内松等现象，使党建制度成了“橡皮筋”“稻草人”，出现“破窗效应”。二是有的党员干部尊规学规守规意识还不够强，违反制度规定的行为仍时有发生。三是有的党务干部执规用规能力还需进一步提高。

这些问题的产生，主要在于：一是有的党组织和党员干部对制度建设的重要性认识不够，制度思维和制度意识不强，能力不足，不愿在制度建设上多下功夫，不想抓、不会抓、不敢抓。二是有的党组织和党员领导干部责任不明确，引领带动作用不强，党建制度执行责任落实不到位，压力传导层层递减，导致制度建设不强、落实不力。三是形式主义、官僚主义依然不同程度存在，有的党务干部对基层情况了解不深入不全面，对制度学习不深不透，习惯于用老观念老办法，导致制度制定不细不实，很难落地。这些问题，既有思想问题，也有作风问题，归根到底是政治问题、党性问题，需要我们进一步提高政治站位，深刻认识和剖析问题根源，以钉钉子精神持续推动解决。具体对策建议如下。

（一）深化思想认识，夯实加强制度建设的思想基础。扎实开展强化政治机关意识教育，把学习、执行党建制度作为重点内容，组织各级党组织和广大党员干部深入学习贯彻习近平总书记关于牢固树立政治机关意识、加强中央和国家机关党的政治建设的重要论述和党的十九届四中全会精神，教育引导各级党组织和广大党员干部提高政治站位，带头践行“两个维护”，自觉同党中央要求对标对表，坚决贯彻落实党中央各项决策部署，健全完善和严格执行党内法规制度，力戒形式主义、官僚主义，持续推进机关党建与业务工作深度融合，切实把党的制度融入党建工作和业务工作各方面各环节、落实到基层党组织履行职责全过程。

（二）加强统筹谋划，提高机关党的制度建设质量。认真贯彻落实《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，进一步规范党建制度制定工作。对照中央党内法规制定工作五年规划纲要，研究谋划机关党的制度建设，进一步增强工作的前瞻性、指导性。组织经常性梳理排查党建制度，空白缺位的抓紧建立，不全面的尽快完善，不具体的予以细化，过时的、不切实际的及时清理，一体推进党建制度废改立，推动党建制度常用常新。坚持以用为本，强化需求导向、效果导向，着力增强制度的针对性、实效性、系统性，搞好党建制度之间、党建制度与业务管理制度之间的配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能，确保党建制度务实管用。

（三）强化学习教育，增强党员干部制度执行力。加大党章党规学习、宣传、教育力度，坚持把党章党规作为理论学习中心组、“三会一课”、党校培训的重要内容，组织党员干部经常性对照党章党规找差距，检视剖析，整改落实。发挥党员领导干部“头雁效应”，带头学习宣传和严格执行党的各项制度，以“关键少数”带动“绝大多数”。建设高素质专业化党务干部队伍，加大教育培训和实践锻炼力度，着力提高党务干部思想认识和素质能力。积极选树执行制度的先进典型，发挥示范引领作用，强化部系统党员干部制度意识，提高执行能力，培育良好制度文化。

（四）加强督查考核，压实党建制度执行责任。进一步完善和落实党建工作责任制，将制度执行责任纳入党委（党组）全面从严治党责任清单，推动党委（党组）认真履行主体责任，带头研究、部署、推进机关党的制度建设，定期组织开展经常性党建制度执行情况督查，把执行情况作为年度党建述职评议考核、绩效考核以及领导干部考核的重要内容，强化督查考核结果运用，增强各级党组织和党员干部责任意识，推动一级抓一级、层层抓落实。发挥纪检组织监督作用，做细做实日常监督，发现问题及时纠正，对执行不力、落实不好、问题突出的，严肃处理，追责问责，切实把执行党建制度转化为党员干部日常习惯和自觉遵循。

【本文系全国党建研究会机关专委会2020年度全国机关党建课题研究获奖成果】

来源：《机关党建研究》2021年第5期

( 编辑：谢淳子   送签：谢淳子   签发：梁颖 )