课题研究 | 构建多维分类、因类指导模式 提升基层党建质量

习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上指出：“中央和国家机关摊子大、类型多，职能各异，工作不平衡。要加强分类指导，科学精准施策，做到‘一把钥匙开一把锁’，不能搞‘一刀切’。要制定分类指导意见，增强机关党建工作的针对性和有效性。”针对审计署基层党组织数量较多、类型丰富、职能各异、建设水平不平衡的实际，本文通过广泛深入调研，探索构建多维分类、因类指导模式，切实增强分类科学性和因类施策精准性，为提高全署基层党建质量提供理论支撑和实践路径。

一、审计署基层党组织的现状和特点

总体上看，审计署基层党组织整体规模较大、党员比例较高。各基层党组织具有较为鲜明的行业特征，从类型、职责和建设水平等方面看，特点尤为明显。

（一）组织类型较丰富。审计署现有的基层党组织涵盖了机关党委、党委、党总支和党支部等4种正式基层党组织类型。从所在单位类型上看，包括机关司局、派出审计局、特派员办事处、直属事业单位和驻审计署纪检监察组等5种类型。此外，在审计现场、脱产学习班、出国培训团组等设立的临时党组织，也是审计署基层党组织的一大特色，且在基层党组织中占有较大比例。

（二）单位职能有差异。党中央、国务院要求审计机关对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，这就决定了审计工作必然具有行业跨度大、领域涉及宽、延伸范围广、政策性强、专业化程度高等特点。按照业务类型，可将审计署各单位大致分为审计业务类、综合管理类、教育科研类、后勤保障类等类型，相应基层党组织的中心工作也因单位业务类型不同而存在较大差异。

（三）建设水平不平衡。近年来，审计署机关党建工作取得新成效，总结提炼了113个支部工作法，3个支部获得“中央和国家机关先进基层党组织”称号。但同时在一定程度上还存在建设水平不平衡现象，一些党支部在压实党建责任、针对性开展思想政治工作、促进党建和业务融合等方面还存在一定差距。

二、对审计署基层党组织进行多维分类分析

针对审计署在分类指导中存在的问题，为避免因单一标准分类难以全面准确反映基层党组织特点，现从6个维度对全署各基层党组织进行分类分析，为分类指导和精准施策奠定基础。

（一）基于“所处组织架构位置”维度的分类。一是同时具备指导主客体属性的基层党组织。如在署下属单位中设党委、机关党委、党总支的，这类党组织类似于“供给性”指导信息与“需求性”反馈信息的交换处理中心，发挥着“承上启下”的关键衔接作用。二是具有指导客体属性且直接隶属于署机关党委的基层党组织。这类党组织接受署机关党委的直接指导，指导关系具有“扁平型”特征，信息传递速度快，但可能出现精细化管理不到位的情况。三是具有指导客体属性且间接隶属于署机关党委的基层党组织。这类党组织接受所属上级党组织的直接领导，同时接受署机关党委的统一指导，具有体现党员主体地位、发挥党员主观能动性的有利条件。

（二）基于“业务领域”维度的分类。一是审计业务类基层党组织。这类党组织的业务领域就是审计工作。二是审计管理类基层党组织。这类党组织的业务领域主要涉及对审计业务的综合性管理。三是综合职能类基层党组织。这类党组织主要承担审计署机关运转、干部人事、机关服务、科研、宣传等综合性较强的职能工作。

（三）基于“党员组成形式”维度的分类。一是党员相对固定的基层党组织。如署机关各司、处主要承担的是统筹、协调、指挥的职能，因而工作场所相对固定、人员相对集中，形成“党支部建在司局、党小组建在处室”的组织模式。二是党员流动性较强的基层党组织。如基于审计项目在审计组建立的临时党支部、临时党小组等，这类党组织党员可能来源于不同审计机关以及审计系统外的单位，随着审计项目的结束而自然撤销。

（四）基于“干部队伍结构”维度的分类。一是年轻型。这类党组织党员的平均年龄较小，工作年限较短，思想活跃、接受能力强，但经验较为欠缺。二是均衡型。这类党组织党员的平均年龄适中、结构合理，工作年限均衡，“老中青”干部都有，容易形成以老带新的良好局面。三是经验型。这类党组织党员的平均年龄较大，工作年限较长，经验丰富、解决问题方法多，但工作主动性和积极性有所减弱。

（五）基于“存在的主要问题”维度的分类。一是在学习质效上存在不足。表现在学习质量不高、学习效果未能充分显现，把党中央对审计工作的部署要求转化为推动审计工作发展的能力水平、创新思路和方法举措不足。二是在组织管理上存在不足。表现在“三会一课”联系实际不紧密，对苗头性、倾向性问题的预警管理能力不够强，对党员干部的政治监督和工作时间之外审计权力运行的监管力度有待进一步加强，党务干部队伍建设还存在薄弱环节。三是在工作质量上存在不足。表现在机关党建与审计中心工作融合的深度不够，抓党建带队伍、推动中心工作办法不够多，对机关党建工作特点规律的研究把握不够，创新理念思路、方式手段的力度不足。四是在制度机制上存在不足。表现在请示报告、民主议事、工作创新、基础保障等制度不够完善，还存在党的组织生活制度执行不够到位的情况。

（六）基于“发展水平”维度的分类。一是先进型。这类党组织的领导班子配备较强、党员队伍能力素质较高、工作机制比较完善、工作业绩较为突出、群众反响很好，应着力扩大这类党组织增量。二是中间型。这类党组织虽然有一定的凝聚力、群众反映较好，但是在政治功能、班子能力、队伍素质、作用发挥等方面仍有提升空间，应着力加强其建设水平。三是后进型。这类党组织班子能力弱、成员不团结，组织涣散、作风飘浮、工作乏力，缺乏凝聚力和战斗力，应着力予以整顿。

三、审计署基层党建分类指导的方法路径及政策建议

基层党建分类指导和因类施策的全过程至少包含3个要素，即指导及施策主体、媒介和客体。在审计署系统内，主体是审计署机关党委，客体是审计署各基层党组织，媒介是主体为指导和施策于客体所运用的平台载体和搭建的沟通交流机制。

（一）运用多维分类分析体系锚定全署各基层党组织的指导需求，努力实现科学、精准、有效的“靶向指导”

1.基于“所处组织架构位置”维度的分类。指导同时具备指导主客体属性的基层党组织时，要重点考虑客体自身定位的准确性，对下指导能力提升，对上对下传达指导供需信息，利于实现指导供需匹配、双向互动的机制等要素；指导具有指导客体属性且直接隶属于署机关党委的基层党组织时，要重点考虑其具体特点，所在工作机构履职要求的政治能力和理论水平，责任落实、执行能力建设，党务工作的标准化规范化等要素；指导具有指导客体属性且间接隶属于署机关党委的基层党组织时，要重点考虑一线指导需求信息的获取和掌握情况的有效性，基层党组织内部组织管理和监督，对其直接隶属党组织组织管理职能的适度授权等要素。

2.基于“业务领域”维度的分类。指导审计业务类基层党组织时，要凸显“党和国家工作大局就是审计工作的着力点”这一理念，聚焦促进解决发展不平衡不充分的问题、促进提升发展质量和效益、促进满足人民日益增长的美好生活需要，把党的建设贯穿于审计计划、审计实施、审计报告、审计整改等全过程各环节，切实发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用；指导审计管理类基层党组织时，要重点考虑如何运用党建工作优势推动健全审计业务管理、加强审计信息化建设、提升审计成果质量，推动审计机关在大数据背景下做好常态化“经济体检”；指导综合职能类基层党组织时，要找准党建服务中心工作的切入点和突破口，通过高质量党建工作促进内部综合管理工作的质效提升，强化审计项目和审计组织方式“两统筹”以及跨层级、跨专业、跨区域的审计资源优化配置。

3.基于“党员组成形式”维度的分类。指导党员相对固定的基层党组织时，重点从组织设置、支委会建设、组织生活、功能作用、队伍建设、制度保障等方面加强党支部标准化规范化建设，强化政治功能和提升组织力；指导党员流动性较强的基层党组织时，重点研析“两统筹”背景下临时党组织工作特点，聚焦临时党组织工作计划和党建活动规划的科学性、针对性和有效性以及与审计现场、业务特征的契合程度，关注在审计组成员进驻审计现场后如何更好发挥临时党组织的战斗堡垒作用和审计一线共产党员的先锋模范作用，增强向心力、凝聚力和感召力，促进各项审计工作任务顺利完成。

4.基于“干部队伍结构”维度的分类。指导年轻型基层党组织时，重点关注政治理论素养和业务能力提升，通过青年理论学习小组学习，强化党章党规党纪、党的宗旨、理想信念、革命传统和形势政策教育，创新契合其年轻化、多元化需求的工作方式方法，提高其解决实际问题的能力，营造想干事能干事干成事的良好氛围；指导均衡型基层党组织时，要重点关注实务导师制度绩效考评，推动“传帮带”机制的建设，注重发挥各年龄段党员的主观能动性，努力创建学习型组织和团队；指导经验型基层党组织时，要重点考虑激发工作热情、调动工作积极性、发挥其政治理论水平扎实、经验丰富的工作优势，注重党建工作理念意识、知识储备、能力水平的及时更新与提高等要素。

5.基于“存在的主要问题”的分类。指导主要在学习质效上存在不足的党组织，要重点考虑政治理论学习机制平台的健全完善、理论学习的系统性与实践性、政治能力的提升等；指导主要在组织管理上存在不足的党组织，要把严肃党内政治生活作为突破重点，进一步突出党性锻炼，健全完善组织内部建设长效机制，优化组织设置、选好配强班子；指导主要在工作质量上存在不足的党组织，重点要把抓好党建工作同贯彻落实党中央决策部署、完成审计重点任务、做好本职工作结合起来，深入研究和把握机关党建工作规律，找准抓手，紧跟时事热点，集中力量攻坚克难；指导主要在制度机制上存在不足的党组织，要以制度“立改废”为手段推进制度的建立健全完善，督促落实落细全面从严治党主体责任。

6.基于“发展水平”的分类。指导处于先进水平的基层党组织时，要注重“党支部工作法”“党小组工作法”等经验的总结提炼和工作机制方式方法的创新，推动先进更前进；指导处于中间水平的基层党组织时，要从政治功能、领导班子、党员队伍、作用发挥等方面认真对标对表、查找不足、改进工作，推动中间争先进；指导处于后进水平的基层党组织时，要着眼补短板、强弱项，持续深入整治软弱涣散党组织，推动转化“后进”党组织。

（二）聚焦分类指导工作流程“三要素”，着力推进全署基层党建分类指导标准、方法库和制度体系的建立健全

1.主体方面。要坚持一切从实际出发，以问题为导向，分类要求、分类指导。一是有效增强工作针对性。明确分类指导的总体思路和技术路线。重点从指导的“供给侧结构性改革”发力，形成全署基层党建分类指导标准、方法库和制度体系，实现顶层设计与基层探索、制度健全完善与制度执行成效优质转化的有机结合。二是有效增强工作精准性。强化共性基础之上的个性化指导，更加注重对不同特点的客体因材施教，重点关注共性化发展基础之上的个性化发展目标设计，探索建立差异化目标管理机制。三是有效增强工作连贯性。不断完善分类指导工作机制，在持续优化以工作职能版块为基础构建的“横向到边”指导模式的基础上，建立连贯性更强的分类指导联系机制，高效配置指导资源，合理部署指导力量，确保分类指导能够“指得实”“导得准”。

2.媒介方面。要完善平台载体，加强调查研究，健全分类指导的沟通交流机制。一是加大信息化条件下各类线上指导平台载体的利用和整合力度，着力提升全署党建工作信息数据系统归集和功能整合的全面性、及时性和效率性，加强综合分析研判各组织结构设置、班子配备以及党员思想动态，做好数据信息的统计分析和关联交叉匹配。二是进一步完善指导主客体双方上下沟通机制，对处于或接近“执行终端”、指导链条较长的指导客体，要重点打通主客体间“供给性”指导信息与“需求性”反馈信息传递过程的“中梗阻”问题，通过实地调研、问卷调查、座谈交流等，强化主客体之间的双向互动。三是健全完善基层党组织横向交流机制，通过试点探路、经验开路、典型引路等方式，进一步加大学习交流借鉴力度，不断完善基层党组织间“问题解决式”沟通合作机制，探索建立全署基层党组织党建工作分类交流研讨机制，研究解决同类型基层党组织存在的共性问题。

3.客体方面。要指导各基层党组织找准自身定位，促进党建工作质量均衡发展。一是指导客体运用多维分类分析体系为自己“画像”，明晰自身定位和发展思路，把存在的问题作为研究制定政策办法的依据，有针对性地加以解决。二是持续健全完善基层党建工作责任制，指导客体把不同类型基层党组织工作标准“分类”特征融入责任清单、年度工作要点以及落实台账的制定、执行、监督、整改、反馈等各环节。三是重点聚焦党建考核指挥棒“怎么指”“指哪里”“指得准不准”的问题，考核评价体系要更多体现“分类考评”理念，通过考核结果运用引导客体更有针对性地做好基层党建工作。

（三）深入研究基层党建分类指导工作规律，及时校准运行偏差，注重成果的“输出型”总结和“输入型”利用，促进全署基层党建分类指导工作开放式协调发展

提高全署基层党建分类指导施策的精准性和有效性，必须深入分析和准确把握其规律和特点，重视多维分类分析指导体系运行实践的经验总结、提炼并上升至方法论的理论高度，准确把握共性与个性的关系、党建与业务的关系、目标引领与问题导向的关系、建章立制与落地见效的关系、继承与创新的关系，使分类指导更好地体现时代性、把握规律性、富于创造性。一方面，要通过组织动员全署各基层党组织参与试运行、发现运行偏差、收集整理反馈意见建议、调试优化等“螺旋式上升”的循环步骤，及时校准多维分类分析指导体系的运行偏差，配以下发分类指导办法、编印操作手册等方式，制度性固化分类指导实践经验成果，实现全署分类指导体系的内部良性循环。另一方面，要加大审计署系统内外经验成果的“输出型”总结和“输入型”利用力度，探索建立与系统外跨领域、跨专业、跨部门、跨层级基层党组织的交流分享机制，以系统外“输入型”经验成果促进系统内“输出型”经验成果的巩固完善，实现全署分类指导体系的外部良性循环，从而促进全署基层党建分类指导工作开放协调发展。

（课题组成员：王斌、王路、刘杰、黄梭、钟扬廉）

【本文系机关党建研究杂志社2020年度机关党建课题研究获奖成果】

来源：《机关党建研究》2021年第10期

( 编辑：谢淳子   送签：谢淳子   签发：梁颖 )