因地制宜 精准施策 助力攻克深度貧困堡壘

根據財政部黨組對“不忘初心、牢記使命”主題教育的部署，按照《國庫司青年赴貧困地區調研工作方案》安排，2019年7月2日至8日，國庫司調研組赴雲南省麗江市寧蒗彝族自治縣開展脫貧攻堅調研。調研組深入寧蒗縣拉伯鄉、新營盤鄉、永寧坪鄉等地，通過實地走訪、座談交流、查閱資料等方式，與當地財政部門、扶貧辦、衛健委、公共資源中心、扶貧企業及貧困群眾等進行深入交流，全面了解寧蒗縣脫貧攻堅情況，宣傳解讀財政支持脫貧攻堅政策，總結典型經驗和案例，分析寧蒗縣脫貧攻堅存在的困難和問題，從產業扶貧、地方債管理、政府採購等方面研提解決思路和建議。現將調研情況報告如下：

一、基本情況篇

（一）“直過民族”、深度貧困。

寧蒗縣地處滇西北橫斷山脈終端的滇川交界處，緊鄰藏區和“大涼山”彝區，俗稱“小涼山”，是集“山區、民族、偏遠、貧困”為一體的國家級貧困縣。全縣國土面積6025平方公裡，總人口27.9萬人。寧蒗縣社會發展背景特殊，是從半奴隸社會半封建社會,“一步跨千年”直接過渡到社會主義社會，集“山、少、偏、窮、特”為一體的深度貧困縣。全縣山區面積佔總面積的98.4％﹔有彝、漢、摩梭、普米、傈僳等12個世居民族，少數民族佔總人口的83.2%﹔地理位置偏遠，遠離中心城市﹔1986年被列為國家級貧困縣，1999年被雲南省人民政府列為全省八大少數民族貧困山區之一，2001年被列為國家扶貧開發重點縣，2017年被列為雲南省27個深度貧困縣之一。通過精准識別，全縣共有9個貧困鄉、82個貧困村委會（其中深度貧困村61個），建檔立卡貧困戶18848戶，貧困人口79580人，約佔全麗江市貧困人口的45.22%，貧困發生率高達34.5%。

（二）成效顯著、任務艱巨。

脫貧攻堅戰打響以來，按照黨中央、國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決策部署，寧蒗縣堅持把脫貧攻堅作為最大的政治責任和發展機遇，對標“兩不愁三保障”，聚焦改善民生補短板，結合自身資源稟賦，統籌鄉村振興，深化扶貧扶智，脫貧攻堅成效較為顯著。截至2018年底，全縣共脫貧12053戶51133人，貧困發生率降到12.33%。但由於自然條件受限、基礎設施落后、地方財力薄弱等多重原因，寧蒗縣區域性深度貧困狀況尚未得到根本改變，仍是脫貧攻堅的主戰場和最難啃的“硬骨頭”。到2020年，寧蒗縣要消除絕對貧困和區域性整體貧困，任務十分艱巨。

二、產業扶貧篇

（一）加大投入、強化管理、培育龍頭、網絡銷售——大力發展高原特色農業。

寧蒗在先天條件有限的情況下，全面整合各類扶貧資金，充分利用高寒山區、半山區、壩區、河谷地區的地理特點，圍繞高原特色糧作業、高原特色畜牧業、高原特色經作業、高原特色林果業、高原特色生物業五大產業，通過抓基地建設、技術培訓、科技推廣等手段，全力打造“一縣一業”、“一鄉一特”、“一村一品”產業格局，培育以“2700”蘋果、麗川花椒、黑綿羊、黑頭山羊、高腳雞、女兒珍蕎麥茶、蕎麥面和高原紅米等特色產品，充分發揮了高原特色農業產業在脫貧攻堅工作中的積極作用。

1. 堅持多方位投入保障。一是加大扶貧資金投入。2014年以來，累計投入各類扶貧資金近25億元，其中， 2018年產業扶貧資金投入7348.31萬元，佔財政專項扶貧資金的33.28%，為加快推進脫貧攻堅進程提供了比較堅實的資金保障。二是創新實施信貸政策。利用“政銀企”合作模式，深入開展“信用村、信用戶”創建活動，累計發放產業扶貧貼息貸款1.84億元，有力支持貧困戶發展產業。三是積極調整產業結構。統籌規劃全縣高原特色農業產業發展方向和規模，積極引導農民種植市場空間大、經濟附加值高的農作物和經濟林果。目前，全縣種植高原紅米、蕎麥等雜糧豆30余萬畝，種植烤煙、中藥材、花椒等經濟作物10余萬畝，種植軟籽石榴、核桃、蘋果等林果100余萬畝，取得了良好的經濟效益。

2．強化產業扶貧項目管理。一是推進扶貧項目庫建設。組織開展“戶戶清”工作，深入摸清各村貧困狀況和資源稟賦，從源頭上完善脫貧攻堅項目庫建設，形成總投資共36.76億元的縣級脫貧攻堅項目庫，並根據具體實施情況進行動態調整。二是開展產業扶貧項目實施效果評估。將產業扶貧項目按效果分為“兩不愁三保障”、影響脫貧攻堅成效、鞏固提升三個層次，每個項目都有詳細的實施內容和完成目標，要求計劃詳實、責任到人。三是提高產業扶貧項目實施效率。收到上級下達的扶貧資金后，財政局和扶貧辦結合脫貧攻堅總任務，根據輕重緩急，從項目庫中選擇具體實施項目報縣脫貧攻堅領導小組審定，平均半個月左右即可付諸實施。

3. 培育農業龍頭企業和合作社。通過租賃土地、參與勞務、技術扶持等方式，推行“公司+黨支部+協會+基地+貧困戶”、“合作社+養殖大戶+農戶”經營模式，打造高原特色農業扶貧產業鏈，切實發揮龍頭企業和專業合作組織的引領作用，帶動村集體經濟發展壯大和貧困戶脫貧增收。例如，拉伯鄉格瓦村爭取200萬滬滇幫扶資金，以村集體形式注資拉伯高腳雞專業養殖合作社，統一繁育發放雞苗、指導培訓技術、開展訂單銷售，大力發展規模化專業化養殖，充分開發利用特色優質資源，為貧困戶打造了一條長期穩定增收的產業之路。2018年，合作社為建檔立卡貧困戶免費發放高腳雞2.1萬隻，帶動貧困戶167戶。

4.推動農產品網絡銷售發展。為克服交通不便，信息閉塞，農產品難以實現外銷的劣勢，寧蒗縣利用“互聯網+”技術，建立電子商務公共服務中心，促進高原特色農產品銷售提質增效。目前該服務中心已入駐企業11家，設立鄉村級服務點70余個，輻射覆蓋周邊82個貧困村，直接帶動381人開設網店，電商訂單合作簽約279戶，產地合作面積達8860畝，協助包裝藜麥、摩梭豬膘肉等地域特色產品36款，訂單認購貧困戶蘋果、紅米、苦蕎等農產品1656噸，完成鄉村物流、包裹配送數量達7萬余件，實現電子商務交易額4455.2萬元。

（二）交通不便、產品初級、撥付低效——實際存在的困難和問題亟待破解。

1. 交通不便導致流通成本較高。從寧蒗縣到拉伯鄉約120公裡，調研組驅車近5個小時。全程泥石混雜，崎嶇環繞，常有落石甚至滑坡。道路基本與車體同寬，路兩側無護欄，腳下便是懸崖。嚴重滯后的交通基礎設施常常導致農資進不來，種植養殖的產品出不去。再加上貧困戶居住分散，產業種養殖地域不集中，產品運輸成本很高，有時甚至超過產品自身價值，這使得寧蒗縣農產品與其他地區相比沒有競爭優勢。另外，很多集中成熟上市的農產品銷售需要極強的時效性，在交通體系落后的情況下，如遇到自然災害天氣，極易導致物流中斷和農產品腐爛損失，從而進一步提高流通成本。

2. 產品不能完全滿足市場需求。寧蒗縣產業發展普遍呈現散、小、弱的特點，無法保証充足的貨源和穩定的質量穩定，主要有以下原因：一是土壤條件惡劣。寧蒗全縣90%以上土地為山地，平坦土地較少，難以形成大批量、規模化生產。二是生產觀念落后。由於品牌創建意識弱、缺乏市場宣傳，貧困地區產品品牌影響力普遍較小，難以被廣大消費者悉知和重復購買。三是生產能力落后。貧困地區青壯年勞動力多外出務工，村中留守多為兒童和老人，文化水平很低，農業種養殖技能和加工能力很弱，生產的農產品大多為初級產品，深加工水平滯后。2018年，全縣農產品深加工量僅為農產品總量的22%。

3. 產業扶貧資金管理水平有待提升。產業扶貧資金在使用中存在將資金直接撥付至扶貧辦、行業部門或鄉鎮實有資金賬戶的做法，國庫集中支付、財政專戶管理等相關規定未能得到切實有效執行。具體來說，上級下達扶貧資金后，縣財政局立即將扶貧資金全額撥付至縣扶貧辦的實有資金賬戶，待資金分配方案審定后，再由縣扶貧辦將資金撥付至行業部門或鄉鎮的實有資金賬戶。這種資金層層轉撥的方式，不僅會產生資金沉澱，還會由於脫離財政部門監管而導致資金的擠佔和挪用，大大降低財政資金的使用效率。

（三）基建先行、強化支持、完善監管——有關工作建議。

1. 加大脫貧攻堅支持力度。作為雲南省脫貧攻堅的主戰場、主陣地，寧蒗毗鄰四川大涼山（“三州三區”），緊靠迪慶藏族自治州（藏區），卻不能享受“三州三區”和藏區特殊政策，不少重點農業產業項目存在較大資金缺口。建議在保持現有扶貧力度的基礎上，參照周邊地區補助政策保障情況，在財政專項扶貧資金、重點生態功能區轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等方面給予傾斜和支持，促進高原特色農業產業穩步發展，切實提升貧困群眾的生產和生活質量。

2. 提升基礎設施建設水平。一是創新打造特色產業路。結合高原特色農業產業發展需要，重點建設一批資源路、特色產業路，大力改善交通物流運輸條件。二是積極拓寬融資渠道。充分發揮市場作用，通過動員公路沿線企業捐款等方式，強化資金籌措，爭取更多資金支持。三是推動實施以工代賑工程。優先組織讓建檔立卡貧困群眾參加道路工程建設，充分發揮項目建設的社會效益、經濟效益和扶貧效益。四是不斷加快物流配送體系建設。支持郵政、供銷合作社等單位在貧困鄉村建立服務網點，提升電商小件物品快運能力。

3．發展各類新型經營銷售方式。一是鼓勵建立利益聯結機制。通過土地托管、土地流轉、訂單農業牲畜托養、土地經營權股份合作等方式，著力引導農民專業合作社、種養大戶、龍頭企業等新型經營主體，與貧困村、貧困戶建立安全穩定的利益“捆綁”機制，持續帶動群眾脫貧增收。二是有效凝聚電商力量。重點圍繞核桃、煙葉、高腳雞、黑綿羊及蜂蜜蘋果等寧蒗地區特色產業，引進一批有扶貧意願的優質電商企業進行農產品品牌包裝和市場推廣，打造小涼山生態、安全、健康的地方名特優品牌，實現訂單式生產，創建產、供、銷一條龍服務體系。三是適當給予網店業主資金扶持。對開設網店的貧困群眾提供補貼或小額貸款等資金支持，進一步推動電商扶貧取得實效。

4. 強化高原特色農業產業技術支持。一是大力整合科研和推廣單位的科技資源。加強農業專業技術隊伍建設，推動實施點對點精准服務，提高產業發展綜合服務能力，加強農業科技成果的轉化利用。二是積極引進精深加工技術。堅持培育以食品、藥材等農產品精深加工為重點的產業鏈，不斷提高寧蒗高原農業特色產品附加值。三是全方位實施新型農民技能培訓。圍繞高原特色農業產業發展，加大種養殖技術和網絡銷售培訓力度，大力提升貧困群眾綜合素質，培育一批適應現代農業發展需要的新型農民，使之成為產業發展的主力軍，持續激活貧困戶內生動力。

5.加強扶貧資金監督管理。一是嚴格督促不規范行為及時整改。對照調研發現的相關問題，要求地方盡快按照國庫集中支付有關規定進行糾正，進一步規范資金撥付方式，提高監督管理水平，加快建立扶貧資金管理制度體系。二是繼續加強扶貧資金動態監控。充分利用財政扶貧資金動態監控平台，及時發現資金分配下達和支付使用中存在的問題，不斷加強扶貧資金日常管理，進一步提升資金使用效益。

三、政府債務管理篇

（一）風險可控、供需矛盾——政府債務管理基本情況。

近年來，寧蒗縣舉借了一定規模的政府債務，在支持打贏精准脫貧和污染防治攻堅戰、促進地方經濟社會可持續發展等方面發揮了重要作用，但相關政府債務風險、發債額度不足及項目管理薄弱等問題不容忽視。

1. 政府政府債券償債壓力總體可控，但隱性債務風險需予以關注。2018年末，寧蒗縣政府法定債務余額11.64億元，政府隱性債務余額24.68億元。2019年6月末，全縣政府法定債務余額17.84億元，政府隱性債務余額26億元。若僅考慮政府法定債務，寧蒗縣2018年末政府負債率（債務余額/GDP）為33.3%，債務率（債務余額/綜合財力）為36.5%，顯著低於60%和100%的國際通用警戒線。但需要關注的是，為完成脫貧攻堅和污染防治等相關任務，寧蒗縣通過地方融資平台貸款等方式舉借債務，形成了大量政府隱性債務。這些融資平台公司大多自身“造血”能力較弱，缺乏持續穩定的經營性現金流，再融資難度較大，可能面臨資金鏈斷裂、債務違約逾期等風險，甚至有可能發生系統性區域性風險。若考慮更大口徑的政府債務（政府法定債務與隱性債務之和），寧蒗縣政府負債率達103.8%，債務率達114%，已超出國際通用警戒線。

2. 地方政府債券投放資金向脫貧攻堅工作傾斜，但發債額度與融資需求之間矛盾凸顯。2017年，寧蒗縣爭取新增地方政府債券資金3.22億元，其中1.27億元用於建檔立卡貧困戶建房補助、提升人居環境、產業扶貧等脫貧攻堅項目。2018年，寧蒗縣爭取新增地方政府債券資金5.74億元，其中0.34億元用於村集體經濟發展、村級活動場所建設、貧困地區衛生、公路、水利建設等脫貧攻堅項目，3億元用於境內瀘沽湖生態保護治理。2019年，麗江市提前下達寧蒗縣新增政府債務額度6.2億元，用於支持易地扶貧搬遷、瀘沽湖生態保護治理等重大公益性項目建設。從資金投入上看，債券資金有力支持了寧蒗縣脫貧攻堅和瀘沽湖生態環境保護工作，較好發揮了地方政府債券“穩投資、擴內需、補短板”的積極作用。但地方也反映，當前經濟下行壓力不斷積累、減稅降費力度持續增大，寧蒗縣地方政府財政收入增速明顯放緩，但脫貧攻堅和生態保護的支出壓力剛性增長，當前發債額度不足以滿足政府的日益增長的融資需求。

3. 債券資金支持項目較多，但項目管理有待進一步加強。2018年，瀘沽湖生態保護治理項目資金投入多個項目，主要包括瀘沽湖地區垃圾處理工程、環湖生態修復工程、雨污分流工程、供水工程、老舊管網改造、旅游廁所建設、游客疏散道路擴建等。目前，多數項目已開工建設，但建設進度參差不齊，部分項目推進較慢。例如，旅游廁所建設項目尚未開工，對應的專項債券資金600萬元處於閑置狀態，出現“錢等項目”的情況，加重了地方政府利息負擔，提高了政府運行成本。經向瀘沽湖管理局了解，出現上述情況，主要是由於項目前期准備不到位或項目報批流程復雜，導致項目拖延，影響了項目推進進度。

（二）提高額度、提升能力、嚴控規模、加強管理——有關工作建議。

1.提高政府發債額度及償債能力。一是適當增加發債額度。在合理控制地方債務風險的前提下，適度提高發債額度，重點提高支持優質公益性項目的專項債券發行額度，進一步緩解收支矛盾。二是堅持提升政府償債能力。大力扶持優質項目發展，提高項目收益，充實償債來源，降低政府償債壓力。以瀘沽湖生態保護項目為例，地方政府發行專項債券用於瀘沽湖生態保護和景區基礎設施建設，景區環境提升后吸引更多游客，2018年實現門票收入約1.3億元，預計今后將持續穩定增長，形成穩定的償債資金來源，實現生態保護與脫貧攻堅“雙促進”的良性循環。

2. 降低隱性債務風險。一是嚴控隱性債務規模。嚴格落實各項隱性債務風險防控措施，建立健全違法違規舉債問責追責機制，嚴格基礎設施項目審批，嚴禁以政府投資基金、政府購買服務、政府和社會資本合作（PPP）等名義變相舉債，堅決遏制隱性債務增量。二是盡快推進融資平台公司市場化轉型。對完全市場化且盈利水平較高的項目，支持金融機構按照市場化原則向其提供融資﹔對盈利水平暫時難以達到市場化融資要求的項目，依法通過補足資本金、注入資產、引入PPP模式等措施，形成穩定的現金流，提高資產規模和質量，緩解償債壓力。

3. 進一步加強項目管理。一是進一步完善項目庫建設。加強財政部門與自然資源、交通運輸、生態環境等項目主管部門的協調配合，強化主管部門責任，完善項目甄選、立項、建設、運營全流程管理。二是扎實做好項目前期准備工作。加強項目前期可行性研究和規劃布局等准備工作，切實加快地方政府債券資金使用進度，防止財政資金長期滯留國庫，盡早發揮債券資金使用效益。三是著力加強項目建設進度。結合項目建設實際情況，對預算已安排債券資金的項目通過調度庫款支付，待發債后及時回補庫款，確保項目如期開展。

四、政府採購篇

（一）水平滯后、能力欠缺、覆蓋有限——政府採購基本情況。

調研發現，大部分預算單位能夠按照政府採購的規定程序開展工作,對政府採購支持脫貧攻堅工作相關政策的認可度較高，認為政府採購不僅在規范採購單位行為、推進反腐倡廉建設等方面發揮了重要作用，也將進一步助力脫貧攻堅工作，但也在實際執行中仍面臨一些困難和問題：

1. 政府採購工作開展水平相對滯后。一是政府採購規模小。2016-2018年，寧蒗縣政府採購金額分別為8065萬元、3781萬元和10926萬元，僅佔當年公共預算支出的3%左右，遠遠低於全國10%的平均水平。二是供應商參與度低。由於採購金額較小，許多採購項目無法形成規模效益，導致供應商參與熱情不高。公共資源交易中心的同志介紹，寧蒗縣單次批量集中採購的金額往往僅有2、3萬元，經常出現無人響應的現象。三是政府參與成本高。加入雲南省政府採購電子賣場需要每年支付十幾萬的運營使用費用，這對貧困地區來講是一筆不小的支出。四是政府採購周期長。即使對於預算金額隻有幾十萬的小型工程，按照當地相關規定也需要採用招投標程序，採購周期較長。

2. 政府採購工作相關能力建設亟待加強。一是信息系統建設滯后。政府採購評審專家庫與招投標專家庫各自獨立，信息不能共享﹔政府採購信息需要在雲南省政府採購網和麗江市公共資源交易平台重復發布，沒有實現信息實時推送。二是人力資源保障不足。調研走訪的基層政府普遍存在採購工作人手少、任務重的情況。寧蒗縣財政局政府採購股實際在崗僅1人，隻能完成預算、計劃和信息統計等基礎性工作，無法有效履行對全縣政府採購工作的監管職責。

3. 當地農產品難以進入政府採購市場。雖然生態農產品市場認可度較高，但由於受到地理位置、基礎設施、資金、技術和物流等方面的限制，大部分農產品尚未實現標准化和規模化生產，生產成本較高，產品品質不穩定，難以進入包括政府採購市場在內的消費市場。

（二）預留額度、強化監管、技術加持——有關工作建議。

1. 面向深度貧困地區預留採購份額。對於深度貧困地區及附近地區的預算單位，可考慮在一定時期內，預留一部分份額定向採購貧困地區農副產品，必要時可採取單一來源採購方式，直接採購當地重點扶持龍頭企業的農產品，增強其市場競爭力。

2.加強政府採購監管工作。一是因地制宜制定集中採購目錄。在制訂全國統一的集中採購目錄的基礎上，充分考慮各地的經濟發展水平和採購規模等實際情況，賦予省級政府一定的自主權，適當調整本地區的限額標准和部分品目，進一步提高集中採購的靈活性和可操作性。二是將投訴處理等工作適當向省級集中。由省級財政部門集中處理投訴等工作，不斷減輕基層工作量，切實提高監管質量和效率。

3. 提升政府採購信息化支撐能力。一是加快推動政府採購信息共享。研究推進採購信息從各地政府採購網向公共資源交易平台自動推送，減輕採購人和代理機構信息發布的工作量。二是設立農產品展示專欄。在貧困地區農副產品網絡銷售平台設立深度貧困地區農產品銷售展示專欄，鼓勵預算單位採購深度貧困縣農產品。三是繼續推進電子賣場建設。建設全省統一電子賣場，適當減免貧困地區使用運維費用，降低小額零星採購成本。 

( 編輯：宋美琪   送簽：宋美琪   簽發：張莉 )