楊振武：學習貫徹四中全會精神 堅持和完善人民代表大會制度

人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。黨的十九屆四中全會對堅持和完善人民代表大會制度提出新要求、作出新部署，為進一步做好新時代人大工作指明了方向、提供了遵循。

一、黨的十九屆四中全會是具有開創性、裡程碑意義的重要會議

黨的十九屆四中全會是在新中國成立70周年之際、在“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯點召開的一次具有開創性、裡程碑意義的重要會議。全會審議通過的《決定》，對新時代堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出頂層設計和全面部署，是一篇閃耀著馬克思主義真理光芒的綱領性文獻和政治宣言書。習近平總書記在全會上的重要講話，從歷史底蘊、顯著優勢、實踐成果3個維度強調堅定中國特色社會主義制度自信，從堅持和鞏固、完善和發展、遵守和執行3個方面對學習貫徹四中全會精神提出明確要求，開辟了中國特色社會主義制度理論和實踐發展的新境界。

第一，首次在中央全會上專門研究部署國家制度和國家治理這個重大問題，並作出重大決定。黨的十九屆四中全會對制度建設進行專門研究和部署，充分展現了以習近平同志為核心的黨中央高超的政治智慧、寬廣的全局視野、長遠的戰略眼光。全會通過的《決定》，集中體現了黨的十八大以來制度建設理論和實踐創新成果，全面規劃了未來幾十年制度建設的宏偉藍圖，必將有力推進國家治理體系和治理能力現代化，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保証。

第二，系統總結了我國國家制度和國家治理體系13個方面的顯著優勢。新中國成立70年特別是改革開放40多年來，我們黨領導人民創造了世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡。之所以能夠創造這“兩大奇跡”，很重要的原因就在於我們黨領導人民建立和完善了中國特色社會主義制度和國家治理體系。《決定》從13個方面系統總結了我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，標志著我們黨對國家制度和國家治理體系的認識達到了一個新高度，有利於推動全黨全國各族人民進一步堅定制度自信。長期保持並不斷增強這些優勢，是我們的前進方向和重要任務。

第三，明確中國特色社會主義制度是一套嚴密完整的科學制度體系。《決定》系統概括了中國特色社會主義制度和國家治理體系的組成部分，明確支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，這些制度發揮著“四梁八柱”的作用，是國家治理一切工作和活動的依據和遵循。根本制度，是在中國特色社會主義制度中起頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導性作用的制度。主要有黨的領導制度這一根本領導制度、人民代表大會制度這一根本政治制度、堅持馬克思主義在意識形態領域指導地位的根本制度等。基本制度，是通過貫徹和體現國家政治生活經濟生活的基本原則、對國家經濟社會發展發揮重大影響的制度。包括中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度這三大基本政治制度，以及以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式並存，社會主義市場經濟體制等三大基本經濟制度。重要制度，是由根本制度和基本制度派生而來的、國家治理各領域各方面各環節的具體的主體性制度，包括我國經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事等領域的主體性制度。

第四，特別強調制度意識和制度執行力。《決定》指出，制度的生命力在於執行。當前，一些地方和領域還或多或少存在著制度執行力不足的問題，這已經成為影響治理效能的“短板”。學習貫徹四中全會精神，很重要的就是強化制度意識，維護制度權威，做制度執行的表率，自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度，讓每一項制度不折不扣地落實下去。

二、堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度是四中全會作出的重大部署

《決定》明確提出要堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度，並作出部署。我們要認真學習領會黨的十九屆四中全會精神，從新時代加強制度建設的戰略全局、從發揮國家制度體系的整體功效出發，充分認識堅持和完善人民代表大會制度的新內涵、新部署、新要求。

第一，深刻認識人民代表大會制度在國家制度和國家治理體系中的支撐作用。《決定》的一個重大理論創新，就是提出“支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度”。講到制度“支撐”作用，習近平總書記深刻指出，“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”。新中國成立以來的偉大實踐充分証明，人民代表大會制度是一套有效保証能干事、干好事、干成事的新型政治制度，具有巨大政治優勢和組織功效。

一是保証黨領導人民有效治理國家。通過人民代表大會制度，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，使黨組織推薦的人選通過法定程序成為政權機關的領導人員，保証黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行。

二是支持和保証人民當家作主。堅持國家一切權力屬於人民，支持和保証人民通過人民代表大會行使國家權力，保証人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，享有廣泛的權利和自由，動員全體人民以國家主人翁姿態投身社會主義建設。通過人民代表大會制度這一套完整的制度設計和有效的運行實踐，人民當家作主具體地、現實地體現到了國家政治生活和社會生活之中。

三是支撐和推動法治中國建設。黨和人民通過人民代表大會制度，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，實現國家各項工作法治化。全國人大和有立法權的地方人大等，按照憲法法律的規定行使立法職權，立良法、促善治。人大及其常委會加強和改進監督工作，保証憲法和法律有效實施，促進依法行政、依法監察、公正司法。國家機關和全社會加強法治宣傳教育，大力弘揚法治精神。

四是保証國家機關協調高效運轉。各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責、受人民監督﹔各級國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對人大負責、受人大監督。在黨的集中統一領導下，人民代表大會統一行使國家權力，各國家機關實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調，形成工作合力，保証國家統一高效組織推進各項事業。

第二，必須在黨的領導下堅持和完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是黨領導人民經過浴血奮戰、艱辛探索建立起來的，也是黨領導人民經過不斷完善發展才日益成熟定型的。堅持黨的領導是人民代表大會制度的內在要求和政治優勢，是做好人大工作的根本保証和關鍵所在。《決定》從6個方面提出了堅持和完善黨的領導制度體系的重點任務，每一方面都與人大工作、與人大黨的建設密切相關。人大的各項工作，要把維護黨中央權威和集中統一領導作為黨的領導的最高原則，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，堅決把“兩個維護”的要求落到實處。嚴格執行請示報告制度，立法規劃、計劃和重要立法項目，以及人大工作中的重大情況、重要問題，都要及時向黨中央請示報告。人大的各級黨組織要貫徹新時代黨的建設總要求，以黨的政治建設為統領，完善全面從嚴治黨各項制度，發揮黨組織的戰斗堡壘和黨員的先鋒模范作用。

第三，必須以習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想統領和推進人大工作。習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，也是我們黨關於制度建設理論發展和升華的重要體現。學習貫徹四中全會精神，與學習貫徹總書記重要思想緊密聯系、相輔相成。我們要深入學習研究宣傳貫徹習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，提高政治站位，強化理論武裝，提升工作能力，推進人民代表大會制度理論和實踐創新。

三、認真貫徹落實四中全會《決定》關於人大工作的部署要求

《決定》中“堅持和完善人民當家作主制度體系”和“堅持和完善中國特色社會主義法治體系”這兩部分的任務與人大工作直接相關﹔其他部分的制度建設任務，許多也需要通過人大行使職權予以支持和保障。

第一，健全保証憲法全面實施的體制機制。一是“落實憲法解釋程序機制”。要按照黨中央關於健全憲法解釋工作程序的文件要求，深入研究各方面提出的需要解釋憲法的問題，積極回應涉及憲法有關問題的關切。二是“推進合憲性審查工作”。全國人大及其常委會在履行立法、監督相關職責中，都在開展合憲性審查工作。要進一步健全合憲性審查工作制度，加強對規范性文件和制度政策的合憲性審查，推動相關工作取得新進展。三是“加強備案審查制度和能力建設”。這些年來，備案審查制度和能力建設取得了很大成績。全國人大常委會落實備案審查銜接聯動機制，制定規范性文件備案審查工作規程﹔建立並完善聽取和審議備案審查工作情況報告制度﹔建立健全備案審查信息平台等。今后要繼續深化實踐，健全和完善相關制度。

第二，完善立法體制機制。一是“加強重要領域立法”。要認真研究、統籌謀劃貫徹《決定》的相關立法工作，加快涉外領域、文化建設、國家安全、生態文明建設、反腐敗、完善對基本法解釋制度等方面立法修法進度，對於貫徹《決定》的其他方面制度建設成果及相關改革探索，也要及時通過立法修法予以確認、支持和保障。要把黨中央確定的重大立法項目放在立法工作首要位置，抓緊起草、審議工作。要落實《決定》提出的“健全人大組織制度、選舉制度和議事規則”，“適當增加基層人大代表數量”要求，抓緊修改全國人大組織法和全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、選舉法。二是“不斷提高立法質量和效率”。黨的十八大以來，提高立法質量、推進“良法善治”成為立法工作的重點。從實踐看，對立法數量的需求也在大幅增長，分量更重、節奏更快、要求更高成為新時代人大立法工作的常態。“不斷提高立法質量和效率”，就是黨中央准確把握和判斷新時代立法工作特點，對加強和改進人大立法工作提出的明確要求。三是“堅持科學立法、民主立法、依法立法”。在這方面已經探索形成不少有效機制。比如，明確發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，主要是加強對立法項目的統籌規劃，認真編制立法規劃計劃，做好牽頭起草和組織協調工作，發揮審議把關作用等。這些年來，還建立健全了法律草案向社會公布征求意見制度、法律通過前評估制度、立法后評估制度、基層立法聯系點制度等。今后，要不斷總結實踐經驗，繼續完善相關制度，為提高立法質量提供可靠保証。前不久，習近平總書記在上海考察基層立法聯系點時明確指出，人民民主是一種全過程的民主。要貫徹落實總書記重要指示精神，進一步完善和拓展基層立法聯系點，暢通社情民意表達和反映渠道，使立法工作更好地接地氣、察民情、聚民智。

第三，健全人大對“一府一委兩院”監督制度，加強對法律實施的監督。《決定》提出要“健全人大對‘一府一委兩院’監督制度”，在原先的基礎上增加了“一委”。監察法規定了各級監察委員會應當接受本級人大及其常委會的監督、各級人大常委會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告、組織執法檢查等內容。具體如何開展監督，要研究建立相應的機制辦法。《決定》指出，要“加強對法律實施的監督”。近年來，全國人大常委會把保証法律嚴格實施作為全面推進依法治國的重要抓手，在執法檢查工作方面有不少新思路新舉措，如強調緊扣法律規定查找問題、積極探索創新執法檢查的組織方式和工作方法、首次引入第三方評估、專門召開受委托檢查的省級人大常委會匯報會等。今后，要繼續探索、總結、完善工作機制和方式方法，更加注重從制度執行、法律實施的角度安排項目、確定重點、查找問題、提出建議，使人大監督更有力度。

第四，更好發揮人大代表作用。《決定》指出，要“密切人大代表同人民群眾的聯系，健全代表聯絡機制，更好發揮人大代表作用”。本屆常委會成立以來，不斷深化拓展代表工作，取得明顯成效。我們注重加強同提出議案建議的代表溝通，督促承辦單位加強與代表“面對面”“點對點”溝通，提出有針對性的反饋結果，確保議案建議辦理見到實效。完善代表列席常委會會議和召開列席代表座談會機制，繼續堅持和完善委員長會議組成人員、常委會委員直接聯系人大代表制度，積極探索專門委員會、工作委員會聯系相關領域人大代表的工作機制。增強代表培訓工作實效，基本實現新任基層全國人大代表集中履職學習全覆蓋，增加應用型知識、基礎知識培訓等。下一步，將圍繞貫徹落實四中全會任務要求，不斷完善代表工作機制和方式方法。

《決定》明確指出“加強制度理論研究和宣傳教育”，這是各級人大及其常委會的一項重要工作任務。要深入開展人民代表大會制度和法律制度的研究和宣傳，不斷增強我國國家制度和國家治理體系的說服力和感召力。

（作者系全國人大常委會秘書長、機關黨組書記）

（來源：《機關黨建研究》2020年第1期 ）

( 編輯：馮愛齡   送簽：馮愛齡   簽發：白 翔 )