課題研究 | 健全完善機關黨建領導保障機制研究

黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央對全面從嚴治黨、加強機關黨的建設作出一系列重要部署，出台了一系列機關黨建領域的黨內法規和規范性文件，形成了一系列機關黨建工作的制度性成果。這些規章制度不斷釋放效能，為加強和改進機關黨的建設，全面提高機關黨的建設質量，充分發揮機關基層黨組織的作用，推動機關治理和各項事業發展，提供了堅強的政治和組織保障，也大力促進了機關黨建領導保障機制更加系統完備、科學規范、運行高效。

一、黨的十九大以來機關黨建領導保障機制的發展與完善

2017年，黨的十九大修訂的黨章把黨組對機關黨組織的指導關系修改為領導關系，從頂層設計上強化了機關黨建領導保障機制﹔2018年，黨中央作出新一輪機構改革重大部署，中央直屬機關工委和中央國家機關工委進一步優化整合職能，組建中央和國家機關工委，統一領導中央和國家機關黨的工作，各省市地縣結合實際同步改革和調整了機關黨建領導組織體系﹔2019年，黨中央印發《關於加強和改進中央和國家機關黨的建設的意見》，並在歷史上第一次由黨中央召開中央和國家機關黨的建設工作會議，習近平總書記出席會議並發表重要講話，同年底，黨中央重新修訂了《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》，對新時代機關黨建領導保障機制作出了重大調整，機關黨建領導保障機制構架日臻完善並趨於定型（形成過程及制度構架見圖表），開啟了機關黨建工作的新局面。

二、當前落實機關黨建領導保障機制面臨的主要問題

進入新時代，盡管機關黨建領導保障機制的頂層設計日漸成熟，但在落實領導保障機制的制度構架及制度實踐中依然存在一些需要改進和解決的問題。

（一）機關黨建領導保障機制、執行主體責任尚需明確。機關黨建領導保障機制能否有效發揮作用，關鍵在於是否形成各執行主體有效發揮作用的工作機制。在具體領導保障機關黨建工作實踐中，機關工委、黨組（黨委）和機關黨委各執行主體在推動責任落實上還有一些尚需明確的問題。從機關工委角度來看，作為黨委派出機構，以往是單一領導所屬機關黨的工作，其主要職責側重於指導機關開展黨的各方面建設，指導督促機關各級黨組織深化理論武裝、夯實基層基礎、推進正風肅紀。《條例》修訂以后，賦予機關工委“統一領導所屬機關黨的工作，指導督促各單位黨組（黨委）落實機關黨建主體責任”職責，即工委和各單位黨組（黨委）既同時接受同級黨委的領導，又同時領導所屬的機關黨組織。由於一些地方對機關工委的此項職責未能及時在職能編制、黨建領導體系中進行明確，因此工委在實際工作中，對於如何嚴格、有效地履行“統一領導所屬機關黨的工作”和“指導督促黨組（黨委）落實機關黨建主體責任”的雙重職責，還存在底氣不足、手段不硬、辦法不多等問題。從黨組（黨委）角度來看，所承擔職責從“指導機關基層黨組織工作”變為“具體領導和管理機關黨建工作”，並履行全面從嚴治黨主體責任，但長久以來抓機關黨建工作只是“配角”的慣性意識還難以改變，實現從“指導”到“領導”的角色轉換仍需要一個過程，有待機關黨建領導保障機制的不斷發展完善來加以解決。從機關黨委角度來看，接受機關工委和黨組（黨委）的雙重領導，理論上這種雙重領導應該是各有側重、彼此呼應、同向發力的工作機制，二者在領導機關黨建工作中既具有互相支持配合的協作關系，又具有指導與被指導的互動關系。這種雙重關系處理得好，就會協調一致、形成合力、事半功倍，反之則會相互干擾、加重內耗。比如在實際工作中，個別機關黨委隻重視黨組（黨委）的領導，使得機關工委安排的工作沒能得到很好貫徹落實﹔有的機關黨委不善於統籌、整合機關工委和黨組（黨委）布置的工作，長期處於忙亂狀態，致使工作效能不高、難出成績。

（二）配套銜接的制度體系仍需完善。制度體系是由多個層級構成的，一般包括根本制度、基本制度和重要制度3個層級。具體到機關黨建領域，根本制度是黨章，基本制度是《條例》。黨章是黨的根本大法，是全面從嚴治黨的總依據和總遵循，規定了加強黨的建設的總體要求，對黨員、黨的基層組織和黨的干部分別提出具體要求，是機關黨的建設必須遵循的根本制度。《條例》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以黨章為根本依據，貫徹落實新時代黨的建設總要求和新時代黨的組織路線，對機關黨建工作作出全面規范，是新時代機關黨的建設的基本遵循。實踐中，能與黨章、《條例》等頂層設計銜接配套的重要制度層級還相對滯后和薄弱。這些重要制度主要包括：對地方機關黨建領導保障作出全面系統安排部署的綜合性機制、因地制宜改革創新具有自身特色的專項性機制、解決落實保障機制中突出問題的具體性機制等。

（三）制度執行層面的瓶頸問題亟待破解。制度的生命力在於執行。目前，落實機關黨建領導保障機制還存在一些亟待破解的難題。一是制度意識淡化，推進工作靠“尚方寶劍”、等上級授權的慣性思維嚴重削弱了制度的權威性、嚴肅性和實效性。二是表率作用弱化，主要表現在黨組（黨委）這個“關鍵少數”對黨建工作重視不夠，主要負責人第一責任人履職不到位，當“甩手掌櫃”，領導班子習慣於把機關黨建工作一攬子推給機關黨委，對機關黨建工作深入具體的研究過問少、督促檢查指導少、幫助解決問題少，從客觀上導致黨建工作和黨務干部被邊緣化。三是系統協調不力，對照《條例》規定來看，當前機關黨建領導保障機制的系統協調合力作用還明顯不足。比如，機關工委的統一領導不強不硬，缺乏行之有效的激勵和約束手段，尤其是在監督問責方面失之於寬、失之於軟﹔黨組（黨委）的具體領導不嚴不實，思想上存在“業務工作抓不好就要挨板子、黨建工作抓不好頂多排位次”的錯誤認識，行動上也沒有把黨建工作擺到突出位置來抓﹔“有關部門各負其責、密切配合”在理論上缺乏配套的制度文本支撐，實踐中也有待建立和完善相應的溝通渠道和載體，調研中有基層黨組織反映，“有關部門”把各負其責當成了分類領導、把密切配合變成了交辦任務，不僅沒有形成工作合力，反而加重了基層黨組織的負擔。

三、健全完善機關黨建領導保障機制的對策建議

制度的發展、完善、成熟、定型是一個動態的實踐過程，機關黨建領導保障機制建設也要通過不斷在實踐中探索、研究、創新加以完善。

（一）聚焦“1+2+N”全域責任主體，完善機制建構。機關黨建領導保障機制建設應精准聚焦“1+2+N”全域責任主體，“1”就是地方黨委，“2”就是機關工委和各單位黨組（黨委），“N”包括各相關部門、機關黨委、基層黨支部、黨員等，在補齊短板、深化改革上發力，形成責任閉環。

一是及時廢止修正不合時宜機制。以往對機制的廢止大多採用自行廢止的方式，這一方式的主要弊端在於執行的延遲性和廢止的不徹底性，尤其是各地方建立的基層或局部性規章制度，自行廢止的時限和效率滯后問題更為突出。鑒於此，健全完善機關黨建領導保障機制，首要的就是全面系統清理現有各類機制，及時做好機制廢止工作，避免失效或過期機制的不良影響和遺留效應，讓新的機制能夠更快發揮職能作用，起到立竿見影的效果。

二是及時整合厘清責任機制體系。健全完善機關黨建領導保障機制是一項系統性工程，隻有充分整合與領導保障相關的各類機制，厘清其相互之間的歷史演進關系和現實邏輯關系，才能最大限度地發揮機制的領導保障作用和整體功能。具體實施中，要堅持以黨章、《條例》為主干，兼顧橫向、縱向兩個分支，逐一明確權責歸屬、實施主體、評價標准、結果運用，推動機關黨建領導保障無死角全覆蓋。

三是及時新建完善相關配套機制。貫徹落實新修訂的《條例》為進一步完善機關黨建領導保障機制提供了良好的機遇，在嚴格遵守和執行《條例》規定的基礎上，要充分結合基層實際和地方特點，建立健全與《條例》配套銜接的工作機制，切實把中央的決策部署和《條例》的各項規定落到實處。

（二）聚焦“機關工委”和“部門黨組（黨委）”，推動職能轉變。新修訂的《條例》對機關工委和黨組（黨委）的機關黨建領導保障職能進行了較大調整，二者在同級黨委的領導下，統一領導和具體領導機關黨建工作，這對健全完善機關黨建領導保障機制既是新的機遇，也是新的挑戰。對機關工委和黨組（黨委）來說，當前最需要也最迫切的就是找准職能定位，迅速進入“角色”，完成職能轉變。具體應把握以下3個方面。

一是職權、職責的改變。要厘清機關工委和黨組（黨委）的機關黨建領導管理權責，明確各管什麼、管多寬、管到什麼程度，重點把握機關工委統一領導職能和黨組（黨委）履行機關黨建主體責任的內在關系和本質要求，從而做到在設崗定責上符合實際、科學合理、更有效率。

二是管理角色的轉換。對於機關工委，在領導主體上要適應從單一領導向與黨組（黨委）共同領導的轉換，在工作客體上要適應從領導機關黨組織到領導機關黨組織和指導督促黨組（黨委）的轉換﹔對於黨組（黨委），則要完成對機關黨委以往的“指導關系”到現在的“領導關系”的質變。對應管理角色的轉換，要一體化跟進職責分工、結構優化、流程再造和保障機制等事項的建構，比如探索制定關於指導督促部門單位黨組（黨委）履行機關黨建主體責任的意見措施。

三是工作方式的轉變。在理順職能職責的基礎上，應立足發揮治理效能、推動機關治理科學化高效化。比如，注重強化頂層設計和宏觀指導，重點包括及時對接黨中央和地方黨委的決策部署，圍繞中心工作和發展大局，研究部署貫徹落實措施﹔統籌謀劃關系本系統打基礎、管長遠、全局性的重要工作事項，發揮制度的引導和規范作用﹔研究解決帶有普遍性、規律性、長期性的突出問題和沉疴痼疾等。注重精准施策和深度攻堅，著力破解機關黨建工作時緊時鬆、不嚴不實，不能一抓到底，“老大難”問題久拖不決，沙灘流水不到頭等問題。注重管理和服務同步推進，堅持該管的要管好、管到底，同時也要堅持基層黨支部和黨員為主體，充分調動其積極性、主動性，激發內生動力，在服務中實施管理，在管理中實現服務。

（三）聚焦“黨委領導”和“部門配合”，強化制度創新。習近平總書記指出，要把抓好黨建作為最大的政績。這一重大論斷，著重強調了加強和改進黨的建設的極端重要性，要求我們真正把黨建工作擺到更加突出位置，把黨建工作上升到前所未有的高度。健全完善機關黨建領導保障機制，必須把總書記的重要指示精神不折不扣落到實處。

從黨委領導層面，黨委主要領導每年應專門聽取機關黨建情況的匯報，對本年度機關黨建工作作出明確指示，分管領導應經常對機關黨的工作提出具體任務和要求﹔黨委對機關黨建工作中遇到的困難、問題要幫助或責成有關部門給予解決，要求各方面尤其是各單位第一責任人要重視、支持機關黨的工作﹔探索黨委授權，在黨委巡視巡察工作領導小組的領導下建立機關黨建工作巡視巡察制度，由機關工委牽頭，定期開展機關黨建工作專項巡視巡察，推動責任落實和問題整改。

從部門配合層面，探索建立以地方黨委辦公廳（室）、紀委監委機關、組織部、宣傳部、政法委、機關工委等部門為成員單位的機關黨建工作領導小組，領導小組辦公室設在機關工委，負責領導小組日常工作，採取領導小組定期召開工作會議的形式，帶頭貫徹落實中央和地方黨委的重大決策部署，研究解決機關黨建重點工作、重大問題，形成齊抓共管的工作合力。在這個格局框架下，大膽創新工作路徑和載體，探索建立機關黨建工作協同機制，有效解決多頭管理、職責交叉、“政”出多門等問題，真正發揮機關黨建領導保障機制的治理效能，推動機關黨建工作高質量發展。

（課題組成員：周華明、熊趙、王穎）

來源：《機關黨建研究》2021年第6期

( 編輯：謝淳子   送簽：謝淳子   簽發：梁穎 )