課題研究 | 構建多維分類、因類指導模式 提升基層黨建質量

習近平總書記在中央和國家機關黨的建設工作會議上指出：“中央和國家機關攤子大、類型多，職能各異，工作不平衡。要加強分類指導，科學精准施策，做到‘一把鑰匙開一把鎖’，不能搞‘一刀切’。要制定分類指導意見，增強機關黨建工作的針對性和有效性。”針對審計署基層黨組織數量較多、類型豐富、職能各異、建設水平不平衡的實際，本文通過廣泛深入調研，探索構建多維分類、因類指導模式，切實增強分類科學性和因類施策精准性，為提高全署基層黨建質量提供理論支撐和實踐路徑。

一、審計署基層黨組織的現狀和特點

總體上看，審計署基層黨組織整體規模較大、黨員比例較高。各基層黨組織具有較為鮮明的行業特征，從類型、職責和建設水平等方面看，特點尤為明顯。

（一）組織類型較豐富。審計署現有的基層黨組織涵蓋了機關黨委、黨委、黨總支和黨支部等4種正式基層黨組織類型。從所在單位類型上看，包括機關司局、派出審計局、特派員辦事處、直屬事業單位和駐審計署紀檢監察組等5種類型。此外，在審計現場、脫產學習班、出國培訓團組等設立的臨時黨組織，也是審計署基層黨組織的一大特色，且在基層黨組織中佔有較大比例。

（二）單位職能有差異。黨中央、國務院要求審計機關對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，這就決定了審計工作必然具有行業跨度大、領域涉及寬、延伸范圍廣、政策性強、專業化程度高等特點。按照業務類型，可將審計署各單位大致分為審計業務類、綜合管理類、教育科研類、后勤保障類等類型，相應基層黨組織的中心工作也因單位業務類型不同而存在較大差異。

（三）建設水平不平衡。近年來，審計署機關黨建工作取得新成效，總結提煉了113個支部工作法，3個支部獲得“中央和國家機關先進基層黨組織”稱號。但同時在一定程度上還存在建設水平不平衡現象，一些黨支部在壓實黨建責任、針對性開展思想政治工作、促進黨建和業務融合等方面還存在一定差距。

二、對審計署基層黨組織進行多維分類分析

針對審計署在分類指導中存在的問題，為避免因單一標准分類難以全面准確反映基層黨組織特點，現從6個維度對全署各基層黨組織進行分類分析，為分類指導和精准施策奠定基礎。

（一）基於“所處組織架構位置”維度的分類。一是同時具備指導主客體屬性的基層黨組織。如在署下屬單位中設黨委、機關黨委、黨總支的，這類黨組織類似於“供給性”指導信息與“需求性”反饋信息的交換處理中心，發揮著“承上啟下”的關鍵銜接作用。二是具有指導客體屬性且直接隸屬於署機關黨委的基層黨組織。這類黨組織接受署機關黨委的直接指導，指導關系具有“扁平型”特征，信息傳遞速度快，但可能出現精細化管理不到位的情況。三是具有指導客體屬性且間接隸屬於署機關黨委的基層黨組織。這類黨組織接受所屬上級黨組織的直接領導，同時接受署機關黨委的統一指導，具有體現黨員主體地位、發揮黨員主觀能動性的有利條件。

（二）基於“業務領域”維度的分類。一是審計業務類基層黨組織。這類黨組織的業務領域就是審計工作。二是審計管理類基層黨組織。這類黨組織的業務領域主要涉及對審計業務的綜合性管理。三是綜合職能類基層黨組織。這類黨組織主要承擔審計署機關運轉、干部人事、機關服務、科研、宣傳等綜合性較強的職能工作。

（三）基於“黨員組成形式”維度的分類。一是黨員相對固定的基層黨組織。如署機關各司、處主要承擔的是統籌、協調、指揮的職能，因而工作場所相對固定、人員相對集中，形成“黨支部建在司局、黨小組建在處室”的組織模式。二是黨員流動性較強的基層黨組織。如基於審計項目在審計組建立的臨時黨支部、臨時黨小組等，這類黨組織黨員可能來源於不同審計機關以及審計系統外的單位，隨著審計項目的結束而自然撤銷。

（四）基於“干部隊伍結構”維度的分類。一是年輕型。這類黨組織黨員的平均年齡較小，工作年限較短，思想活躍、接受能力強，但經驗較為欠缺。二是均衡型。這類黨組織黨員的平均年齡適中、結構合理，工作年限均衡，“老中青”干部都有，容易形成以老帶新的良好局面。三是經驗型。這類黨組織黨員的平均年齡較大，工作年限較長，經驗豐富、解決問題方法多，但工作主動性和積極性有所減弱。

（五）基於“存在的主要問題”維度的分類。一是在學習質效上存在不足。表現在學習質量不高、學習效果未能充分顯現，把黨中央對審計工作的部署要求轉化為推動審計工作發展的能力水平、創新思路和方法舉措不足。二是在組織管理上存在不足。表現在“三會一課”聯系實際不緊密，對苗頭性、傾向性問題的預警管理能力不夠強，對黨員干部的政治監督和工作時間之外審計權力運行的監管力度有待進一步加強，黨務干部隊伍建設還存在薄弱環節。三是在工作質量上存在不足。表現在機關黨建與審計中心工作融合的深度不夠，抓黨建帶隊伍、推動中心工作辦法不夠多，對機關黨建工作特點規律的研究把握不夠，創新理念思路、方式手段的力度不足。四是在制度機制上存在不足。表現在請示報告、民主議事、工作創新、基礎保障等制度不夠完善，還存在黨的組織生活制度執行不夠到位的情況。

（六）基於“發展水平”維度的分類。一是先進型。這類黨組織的領導班子配備較強、黨員隊伍能力素質較高、工作機制比較完善、工作業績較為突出、群眾反響很好，應著力擴大這類黨組織增量。二是中間型。這類黨組織雖然有一定的凝聚力、群眾反映較好，但是在政治功能、班子能力、隊伍素質、作用發揮等方面仍有提升空間，應著力加強其建設水平。三是后進型。這類黨組織班子能力弱、成員不團結，組織渙散、作風飄浮、工作乏力，缺乏凝聚力和戰斗力，應著力予以整頓。

三、審計署基層黨建分類指導的方法路徑及政策建議

基層黨建分類指導和因類施策的全過程至少包含3個要素，即指導及施策主體、媒介和客體。在審計署系統內，主體是審計署機關黨委，客體是審計署各基層黨組織，媒介是主體為指導和施策於客體所運用的平台載體和搭建的溝通交流機制。

（一）運用多維分類分析體系錨定全署各基層黨組織的指導需求，努力實現科學、精准、有效的“靶向指導”

1.基於“所處組織架構位置”維度的分類。指導同時具備指導主客體屬性的基層黨組織時，要重點考慮客體自身定位的准確性，對下指導能力提升，對上對下傳達指導供需信息，利於實現指導供需匹配、雙向互動的機制等要素﹔指導具有指導客體屬性且直接隸屬於署機關黨委的基層黨組織時，要重點考慮其具體特點，所在工作機構履職要求的政治能力和理論水平，責任落實、執行能力建設，黨務工作的標准化規范化等要素﹔指導具有指導客體屬性且間接隸屬於署機關黨委的基層黨組織時，要重點考慮一線指導需求信息的獲取和掌握情況的有效性，基層黨組織內部組織管理和監督，對其直接隸屬黨組織組織管理職能的適度授權等要素。

2.基於“業務領域”維度的分類。指導審計業務類基層黨組織時，要凸顯“黨和國家工作大局就是審計工作的著力點”這一理念，聚焦促進解決發展不平衡不充分的問題、促進提升發展質量和效益、促進滿足人民日益增長的美好生活需要，把黨的建設貫穿於審計計劃、審計實施、審計報告、審計整改等全過程各環節，切實發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用﹔指導審計管理類基層黨組織時，要重點考慮如何運用黨建工作優勢推動健全審計業務管理、加強審計信息化建設、提升審計成果質量，推動審計機關在大數據背景下做好常態化“經濟體檢”﹔指導綜合職能類基層黨組織時，要找准黨建服務中心工作的切入點和突破口，通過高質量黨建工作促進內部綜合管理工作的質效提升，強化審計項目和審計組織方式“兩統籌”以及跨層級、跨專業、跨區域的審計資源優化配置。

3.基於“黨員組成形式”維度的分類。指導黨員相對固定的基層黨組織時，重點從組織設置、支委會建設、組織生活、功能作用、隊伍建設、制度保障等方面加強黨支部標准化規范化建設，強化政治功能和提升組織力﹔指導黨員流動性較強的基層黨組織時，重點研析“兩統籌”背景下臨時黨組織工作特點，聚焦臨時黨組織工作計劃和黨建活動規劃的科學性、針對性和有效性以及與審計現場、業務特征的契合程度，關注在審計組成員進駐審計現場后如何更好發揮臨時黨組織的戰斗堡壘作用和審計一線共產黨員的先鋒模范作用，增強向心力、凝聚力和感召力，促進各項審計工作任務順利完成。

4.基於“干部隊伍結構”維度的分類。指導年輕型基層黨組織時，重點關注政治理論素養和業務能力提升，通過青年理論學習小組學習，強化黨章黨規黨紀、黨的宗旨、理想信念、革命傳統和形勢政策教育，創新契合其年輕化、多元化需求的工作方式方法，提高其解決實際問題的能力，營造想干事能干事干成事的良好氛圍﹔指導均衡型基層黨組織時，要重點關注實務導師制度績效考評，推動“傳幫帶”機制的建設，注重發揮各年齡段黨員的主觀能動性，努力創建學習型組織和團隊﹔指導經驗型基層黨組織時，要重點考慮激發工作熱情、調動工作積極性、發揮其政治理論水平扎實、經驗豐富的工作優勢，注重黨建工作理念意識、知識儲備、能力水平的及時更新與提高等要素。

5.基於“存在的主要問題”的分類。指導主要在學習質效上存在不足的黨組織，要重點考慮政治理論學習機制平台的健全完善、理論學習的系統性與實踐性、政治能力的提升等﹔指導主要在組織管理上存在不足的黨組織，要把嚴肅黨內政治生活作為突破重點，進一步突出黨性鍛煉，健全完善組織內部建設長效機制，優化組織設置、選好配強班子﹔指導主要在工作質量上存在不足的黨組織，重點要把抓好黨建工作同貫徹落實黨中央決策部署、完成審計重點任務、做好本職工作結合起來，深入研究和把握機關黨建工作規律，找准抓手，緊跟時事熱點，集中力量攻堅克難﹔指導主要在制度機制上存在不足的黨組織，要以制度“立改廢”為手段推進制度的建立健全完善，督促落實落細全面從嚴治黨主體責任。

6.基於“發展水平”的分類。指導處於先進水平的基層黨組織時，要注重“黨支部工作法”“黨小組工作法”等經驗的總結提煉和工作機制方式方法的創新，推動先進更前進﹔指導處於中間水平的基層黨組織時，要從政治功能、領導班子、黨員隊伍、作用發揮等方面認真對標對表、查找不足、改進工作，推動中間爭先進﹔指導處於后進水平的基層黨組織時，要著眼補短板、強弱項，持續深入整治軟弱渙散黨組織，推動轉化“后進”黨組織。

（二）聚焦分類指導工作流程“三要素”，著力推進全署基層黨建分類指導標准、方法庫和制度體系的建立健全

1.主體方面。要堅持一切從實際出發，以問題為導向，分類要求、分類指導。一是有效增強工作針對性。明確分類指導的總體思路和技術路線。重點從指導的“供給側結構性改革”發力，形成全署基層黨建分類指導標准、方法庫和制度體系，實現頂層設計與基層探索、制度健全完善與制度執行成效優質轉化的有機結合。二是有效增強工作精准性。強化共性基礎之上的個性化指導，更加注重對不同特點的客體因材施教，重點關注共性化發展基礎之上的個性化發展目標設計，探索建立差異化目標管理機制。三是有效增強工作連貫性。不斷完善分類指導工作機制，在持續優化以工作職能版塊為基礎構建的“橫向到邊”指導模式的基礎上，建立連貫性更強的分類指導聯系機制，高效配置指導資源，合理部署指導力量，確保分類指導能夠“指得實”“導得准”。

2.媒介方面。要完善平台載體，加強調查研究，健全分類指導的溝通交流機制。一是加大信息化條件下各類線上指導平台載體的利用和整合力度，著力提升全署黨建工作信息數據系統歸集和功能整合的全面性、及時性和效率性，加強綜合分析研判各組織結構設置、班子配備以及黨員思想動態，做好數據信息的統計分析和關聯交叉匹配。二是進一步完善指導主客體雙方上下溝通機制，對處於或接近“執行終端”、指導鏈條較長的指導客體，要重點打通主客體間“供給性”指導信息與“需求性”反饋信息傳遞過程的“中梗阻”問題，通過實地調研、問卷調查、座談交流等，強化主客體之間的雙向互動。三是健全完善基層黨組織橫向交流機制，通過試點探路、經驗開路、典型引路等方式，進一步加大學習交流借鑒力度，不斷完善基層黨組織間“問題解決式”溝通合作機制，探索建立全署基層黨組織黨建工作分類交流研討機制，研究解決同類型基層黨組織存在的共性問題。

3.客體方面。要指導各基層黨組織找准自身定位，促進黨建工作質量均衡發展。一是指導客體運用多維分類分析體系為自己“畫像”，明晰自身定位和發展思路，把存在的問題作為研究制定政策辦法的依據，有針對性地加以解決。二是持續健全完善基層黨建工作責任制，指導客體把不同類型基層黨組織工作標准“分類”特征融入責任清單、年度工作要點以及落實台賬的制定、執行、監督、整改、反饋等各環節。三是重點聚焦黨建考核指揮棒“怎麼指”“指哪裡”“指得准不准”的問題，考核評價體系要更多體現“分類考評”理念，通過考核結果運用引導客體更有針對性地做好基層黨建工作。

（三）深入研究基層黨建分類指導工作規律，及時校准運行偏差，注重成果的“輸出型”總結和“輸入型”利用，促進全署基層黨建分類指導工作開放式協調發展

提高全署基層黨建分類指導施策的精准性和有效性，必須深入分析和准確把握其規律和特點，重視多維分類分析指導體系運行實踐的經驗總結、提煉並上升至方法論的理論高度，准確把握共性與個性的關系、黨建與業務的關系、目標引領與問題導向的關系、建章立制與落地見效的關系、繼承與創新的關系，使分類指導更好地體現時代性、把握規律性、富於創造性。一方面，要通過組織動員全署各基層黨組織參與試運行、發現運行偏差、收集整理反饋意見建議、調試優化等“螺旋式上升”的循環步驟，及時校准多維分類分析指導體系的運行偏差，配以下發分類指導辦法、編印操作手冊等方式，制度性固化分類指導實踐經驗成果，實現全署分類指導體系的內部良性循環。另一方面，要加大審計署系統內外經驗成果的“輸出型”總結和“輸入型”利用力度，探索建立與系統外跨領域、跨專業、跨部門、跨層級基層黨組織的交流分享機制，以系統外“輸入型”經驗成果促進系統內“輸出型”經驗成果的鞏固完善，實現全署分類指導體系的外部良性循環，從而促進全署基層黨建分類指導工作開放協調發展。

（課題組成員：王斌、王路、劉杰、黃梭、鐘揚廉）

【本文系機關黨建研究雜志社2020年度機關黨建課題研究獲獎成果】

來源：《機關黨建研究》2021年第10期

( 編輯：謝淳子   送簽：謝淳子   簽發：梁穎 )