課題研究 | 落實黨組（黨委）機關黨建主體責任研究

習近平總書記指出，“隻有全面落實黨建責任制，堅持黨組（黨委）班子帶頭、以上率下、以機關帶系統，機關黨建工作才能形成強大合力”。黨組（黨委）一方面向下領導機關黨委推進機關黨建工作﹔另一方面向上就機關黨建工作向同級黨委負責，同時接受機關工委的指導督促。其主體責任落實到位與否，直接影響和決定著機關黨建工作的質量和成效。

一、從發展歷程把握黨組（黨委）機關黨建主體責任的制度嬗變趨向

歷史與當下相結合地看，黨組（黨委）機關黨建主體責任的制度嬗變具有三重面向，分別是以規范性為核心的制度理論面向、以實踐性為核心的制度現實面向、以系統性為核心的制度發展面向。

（一）規范性。以黨的四大、七大、八大、十二大、十九大為關鍵節點作具體分析，黨組（黨委）的機關黨建主體責任呈現泛化性規定向具化性規定轉變的發展趨勢。1925年黨的四大提出：“吾黨在國民黨及其他有政治性質的重要團體中，應組織黨團，從中支配該黨和該團體的活動。”這裡的黨團即黨組，其職責主要是“整個的代表黨的意見，貫徹黨的政策”。1945年黨的七大黨章把黨團改名為黨組，將“黨外組織中的黨組”單列為一章，將其責任界定為“在各該組織的領導機關中指導黨員為加強黨的影響、實現黨的政策而工作”。黨的八大開始對黨組作出具象化規定“實現黨的政策和決議，加強同非黨干部的團結，密切同群眾的聯系，鞏固黨和國家的紀律，同官僚主義作斗爭”，到黨的十二大，第一次以制度文本明確黨組指導機關黨組織工作的職責，規定黨組“負責實現黨的方針政策，團結非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務，指導機關黨組織的工作”。黨的十九大黨章將黨組主體責任內容界定為“負責貫徹執行黨的路線、方針、政策﹔加強對本單位黨的建設的領導，履行全面從嚴治黨責任﹔討論和決定本單位的重大問題﹔做好干部管理工作﹔討論和決定基層黨組織設置調整和發展黨員、處分黨員等重要事項﹔團結黨外干部和群眾，完成黨和國家交給的任務﹔領導機關和直屬單位黨組織的工作”，不僅明確了黨組對機關黨建的領導關系，還對其工作領域、職責內容、職權范圍等作了細化規定，從頂層設計層面壓實了黨組（黨委）機關黨建主體責任。

（二）實踐性。從黨的百年征程4個階段中探尋黨組的曲折發展。新民主主義革命時期，“貫徹黨的政策路線於政權組織中去實現”是這一時期黨組主體責任的核心內容。社會主義革命和建設時期，毛澤東作出“政府部門的主要和重要的問題先由黨委討論，再由政府執行，次要問題則由政府部門的黨組去辦”的指示，但由於缺乏配套制度的跟進保障，實踐操作中卻異化為“黨直接管理政府工作”，造成黨組“虛置化”。黨的八大專門把黨組的責任內涵聚焦到執行與服從黨所作出的決定，為厘清黨政關系提供了制度遵循。改革開放初期，由於八大的決定未能在工作實踐中得以落實，黨政不分、以黨代政等現象較為嚴重，加之黨組歷經撤銷、恢復等曲折反復，黨組的功能和作用起伏不定，極大削弱了黨的領導。黨中央經過深刻反思，於黨的十四大恢復了十二大黨章對黨組的規定，明確和深化了黨組（黨委）對機關黨組織的指導關系，為落實黨組（黨委）機關黨建主體責任打下了堅實基礎。進入新時代，全面從嚴治黨不斷向縱深推進，黨內法規建設不斷加強，壓緊壓實黨組（黨委）機關黨建主體責任進入了規范化、制度化、程序化軌道。

（三）系統性。黨組（黨委）的機關黨建主體責任的系統性主要體現在縱向的責任主體關系構建和橫向的責任落實邏輯運行兩個方面。從縱向的責任主體關系構建來看，黨組（黨委）的機關黨建主體責任經歷了由“虛”向“實”、由“次”到“主”的漸變過程（見圖示）。從橫向的責任落實邏輯運行過程來看，落實黨組（黨委）機關黨建主體責任的系統性集中體現在“事前規定（定責、明責）—事中履行（履責、督責）—事后評估（考責、問責）”的全周期閉環管理過程。

二、從實踐路徑辨識黨組（黨委）落實機關黨建主體責任的現實梗阻

隨著機關黨建體制機制的不斷健全完善，黨組（黨委）的機關黨建主體責任的縱向責任體系逐漸成熟定型，實踐中落實黨組（黨委）機關黨建主體責任的現實梗阻主要集中於橫向的責任落實各個環節。

（一）定責環節。一是定責內容及要求較碎片化。黨組（黨委）機關黨建主體責任的內容，其共性部分涉及不同時期、不同層級的多部黨內法規，其個性部分涉及與黨建相關的多個部門，內容相互交叉、彼此關聯，如何在實際操作中科學整合、精准定責，成為當前黨務部門和黨務工作者面臨的一項現實困境。二是部分定責主體的職責不夠明晰。目前主要對紀委監委、組織部、機關工委等責任集中、主體明確的部門做了責任界定，但對於其他定責主體的職責，有的未能細分定責，有的又隱含在具體的黨建考核要求之中。三是定責機制有待規范。中央層面以黨內法規制度作出頂層設計，重點在突出宏觀性和統攬性，實操層面仍需因地制宜銜接配套相應的具體舉措，以增強法規條款的針對性、可操作性，但基層在配套落實中，如何有效把握定責的范疇、程序、時效特別是體現分類指導，還缺乏完善的執行工作機制予以規范。

（二）明責環節。從調研情況來看，明責環節存在的問題主要表現在以下幾個方面：一是主責意識比較薄弱。有的黨組（黨委）主觀上始終認為其主要責任是抓業務工作，“把抓好黨建作為最大政績”的理念意識和擔當機關黨建主體責任的自覺性、主動性還有待加強。二是內容把握存在偏差。有些黨員領導干部片面地認為推進全面從嚴治黨就是加強機關黨建，對機關黨建主體責任的概念及具體內容理解不深入、把握不全面、認知有偏差，導致機關黨建責任落實不到位。三是明責路徑尚需優化。有的單位對主要負責人之外的黨組成員如何具體履行機關黨建“一崗雙責”，要求比較籠統、空泛，使得責任傳導不實，難以保障責任到人到事、落細落地。

（三）履責環節。當前，黨組（黨委）在主體責任履責環節仍存在一些錯位思想和偏差現象。一是存在“配角”意識。部分黨組（黨委）長久以來抓機關黨建工作只是“配角”的慣性意識還難以改變，認為機關黨建工作主要靠機關工委統一領導，習慣性照搬照轉機關工委的工作安排，在機關黨建工作的領導和管理上缺乏主角意識和主動作為。二是存在“副責”思維。認為業務工作是“實的”“硬的”，是主責，黨建工作是“虛的”“軟的”，是副責，在思想和行動上都存在重業務輕黨建的傾向。三是存在“代責”現象。有的黨組（黨委）認為機關黨委是部門機關黨建工作專責機構，習慣將工作任務簡單地領受后轉交給機關黨委，對機關黨建工作謀劃研究部署少、督促檢查考核少、統籌解決問題少，責任落實存在弱化虛化現象。

（四）督責環節。在具體的督責環節中，目前仍面臨一些困難。一是在指導督促對象上，量大面廣，涉及性質類別不同的部門單位黨組（黨委），機關工委的工作力量難以做到精細化指導督促，而部分紀檢監察工作人員又缺乏對機關黨建業務工作的深入了解。二是在指導督促手段上，機關工委主要以文明單位、黨建工作考評、推優評先等正向引導激勵為主，“硬核”的監督和問責手段有限，督導質效必然受到影響。三是在自下而上監督上，機關基層黨組織和黨員干部存在各種顧慮，還未完全形成敢監督、願監督、善監督的良好氛圍。

（五）考責環節。調查結果顯示，當前機關黨建工作考評的難點主要體現在3個方面：一是考評手段有限。目前多地考核黨組（黨委）及其成員履責情況，主要採取年底聽取機關黨委書記述職述廉的方式，日常督導存在專業力量不足、工作精力不足等現實困境。二是考評機制的科學性有待增強。主要表現為考評指標設置上體現規范穩定與與時俱進、系統集成與重點突出、自上而下的指導與綜合吸納多方的評價、保証整體質量標准與呈現工作特色亮點等還不夠科學有效。三是考核結果的嚴格運用在現實中確有梗阻。現實中，除非發生嚴重違反責任制落實要求的問責情形，機關黨建主體責任落實質量如何，確實與黨員領導干部的選拔任用甚至單位的績效考核關聯不緊，這必然在一定程度上影響到黨組（黨委）積極履責的主動性。

（六）問責環節。在實踐中，問責環節存在的問題主要包括：一是問責主體泛化。比如一些上級的督導組、檢查組等非常設性機構只是問責發起主體，並不具備問責啟動主體資格，有時卻越俎代庖，直接對黨組（黨委）提出問責意見，破壞了問責程序的嚴肅性。二是問責內容擴大化。有的問責主體習慣用問責來代替日常監督，將問責情形“外溢”到日常性管理工作中，偏離了機關黨建工作責任的主軸。三是問責形式簡單化。有的遇到上級關注、輿情關注的問題時格外“嚴格”，有的不分析主客觀原因簡單定性，有的一問了之缺乏后續教育管理，有的地方還將紀委派駐（派出）機構執紀問責人數納入年度紀檢工作績效考核，出現了“滅火式”問責、“一刀切式”問責、“機械式”問責甚至“走量式”問責等跑偏現象。

三、從效果視角研究落實黨組（黨委）機關黨建主體責任的對策舉措

（一）系統做好落實黨組（黨委）機關黨建主體責任機制的“供給側結構性改革”

強化落實黨組（黨委）機關黨建主體責任的配套銜接制度建設。堅持分級配套——指導地方注重規范、講求實效，綜合考量本地機關黨建工作的發展水平和特點規律，據實分析工作實踐中的短板和弱項，針對性進行科學配套﹔堅持精准配套——在總體要求、主要精神和基本原則與中央黨內法規和地方黨內法規保持高度一致的基礎上，突出政治標准，堅持問題導向，考量單位性質及工作基礎，做到“量體裁衣”，確保細化具化“得體合身”，防止“上下一般粗”﹔堅持按需配套——在責任內容、實現方式、程序、保障等方面把握好尺度，結合實際需求實事求是配套，不需配套的防止形式主義配套。

優化完善機關黨建工作“三級”責任清單制度的設計和執行。機關黨建工作“三級”責任清單制度是在實踐中探索出來的落實機關黨建主體責任的行之有效的制度，應該不斷優化強化固化。具體到每個單位，應由黨組（黨委）每年制定黨組（黨委）領導、機關黨委負責、黨支部落實機關黨建工作的“三級”責任清單，細化責任內容，完善責任體系，重點突出自上而下的管理和自下而上的監督，以責任清單制度帶動機關黨建領域的調查研究、約談提醒、情況通報、服務保障等工作機制的建立完善，不斷激發落實黨組（黨委）機關黨建主體責任的內生動力，真正形成機關黨建責任主體自我淨化、自我完善、自我革新、自我提高的良性循環。

實化機關工委指導督促黨組（黨委）落實機關黨建主體責任的制度路徑。深度攻堅機關工委指導督促各單位黨組（黨委）落實機關黨建主體責任的地方性法規制度建設，構建科學指導督促的組織體系和制度路徑，積極探索建立巡視巡察機關黨建工作負面清單備案制度，推動巡視巡察組常態化向市直機關工委通報被巡視巡察單位黨組（黨委）落實機關黨建主體責任的專項問題，作為機關工委指導、推進、考評機關黨建工作的重要內容和參考依據，多渠道聯合協同開展集中整治、專項督導、約談通報、執紀問責等強化制度執行，充分發揮制度治理效能。

（二）科學構建黨組（黨委）機關黨建主體責任落實的考核評價體系

突出指引性。對黨章和《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》等重點黨內法規中的政治性、原則性標准逐一整理、歸類、規范，確保標准指向的權威性、一致性、合規性，堅決防止標准內容上的偏差或分散，最大限度地發揮考核評價對落實黨組（黨委）機關黨建主體責任的指引作用。

突出操作性。標准過高會影響實施主體的信心和積極性，標准過低無法保障責任落實的質量和效率。對於高階黨內法規中有些概念化的標准，應結合地方工作的重點、中心和目標，著重體現標准的實用性、時效性、靈活性，確保標准能用管用好用，不讓標准成為黨組（黨委）落實機關黨建主體責任的負擔和包袱。

突出可比性。對可量化的考評標准進行直接可比，通過科學運用信息技術和數理統計等方法，設定具體指標參數，以定量的形式為定性考核提供量化的依據，對有些“一次量化”難以實現的可進行“二次量化”，最大限度排除和糾正主觀評價的偏頗。對確實難以量化的考評標准做到間接可比，設定質量起點，構建質量標准等級及考量參數，綜合分析判斷主體責任履行效果。比如考察黨組（黨委）履行機關黨建工作領導責任的成效時，除了查看該部門機關黨建日常工作完成的情況，還應對比其工作基礎，考量進步點位和提升幅度。

（三）精准施策破解黨組（黨委）機關黨建主體責任落實的問責困境

精准聚焦問責主體，解決“由誰問責”的問題。要強化對問責發起主體的權責清單管理，清晰呈現權力邊界和職責事項，厘清問責發起主體和問責啟動主體間的權責差異，通過清單化管理方式加強問責權限監督，防止問責主體泛化。問責發起主體和問責啟動主體之間要建立高效暢通的聯系協作渠道，形成各負其責、密切配合的工作格局。

精准聚焦問責內容，解決“問什麼責”的問題。結合黨組（黨委）機關黨建主體責任落實的考核評價標准，對黨的政治建設、理論武裝、意識形態工作責任制、干部隊伍建設、基層組織建設、作風建設、紀律建設、發揮模范作用等方面落實不到位、推進不力，適應問責條件的，採取負面清單形式列舉問責情形，明確問責內容，細化各種問責情形的適用標准。

精准聚焦問責手段，解決“怎麼問責”的問題。嚴格按照《中國共產黨問責條例》《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》《中共中央關於加強對“一把手”和領導班子監督的意見》等規定開展問責，精准運用規范的問責方式，避免問責錯漏和問責泛化。堅持問責質量與問責數量並重、問責效果與問責效率並重，把握好問責定性量紀的嚴肅性、准確性、實效性，防止問責過軟、過度以及泛化、簡單化，注重強化有效問責形成的價值引導和正向影響，實現問責處理的政治效果、紀法效果、社會效果有機統一，推動相關制度更好轉化為治理效能，為落實黨組（黨委）機關黨建主體責任提供有力保障。

【本文系全國黨建研究會機關專委會2021年度全國機關黨建課題研究獲獎成果】

來源：《機關黨建研究》2022年第8期

( 編輯：謝淳子   送簽：謝淳子   簽發：梁穎 )