因地制宜 精准施策 助力攻克深度贫困堡垒

——云南省丽江市宁蒗县深度贫困地区脱贫攻坚调研

财政部国库司青年调研团

来源:旗帜网2019年10月24日14:18

根据财政部党组对“不忘初心、牢记使命”主题教育的部署,按照《国库司青年赴贫困地区调研工作方案》安排,2019年7月2日至8日,国库司调研组赴云南省丽江市宁蒗彝族自治县开展脱贫攻坚调研。调研组深入宁蒗县拉伯乡、新营盘乡、永宁坪乡等地,通过实地走访、座谈交流、查阅资料等方式,与当地财政部门、扶贫办、卫健委、公共资源中心、扶贫企业及贫困群众等进行深入交流,全面了解宁蒗县脱贫攻坚情况,宣传解读财政支持脱贫攻坚政策,总结典型经验和案例,分析宁蒗县脱贫攻坚存在的困难和问题,从产业扶贫、地方债管理、政府采购等方面研提解决思路和建议。现将调研情况报告如下:

一、基本情况篇

(一)“直过民族”、深度贫困。

宁蒗县地处滇西北横断山脉终端的滇川交界处,紧邻藏区和“大凉山”彝区,俗称“小凉山”,是集“山区、民族、偏远、贫困”为一体的国家级贫困县。全县国土面积6025平方公里,总人口27.9万人。宁蒗县社会发展背景特殊,是从半奴隶社会半封建社会,“一步跨千年”直接过渡到社会主义社会,集“山、少、偏、穷、特”为一体的深度贫困县。全县山区面积占总面积的98.4%;有彝、汉、摩梭、普米、傈僳等12个世居民族,少数民族占总人口的83.2%;地理位置偏远,远离中心城市;1986年被列为国家级贫困县,1999年被云南省人民政府列为全省八大少数民族贫困山区之一,2001年被列为国家扶贫开发重点县,2017年被列为云南省27个深度贫困县之一。通过精准识别,全县共有9个贫困乡、82个贫困村委会(其中深度贫困村61个),建档立卡贫困户18848户,贫困人口79580人,约占全丽江市贫困人口的45.22%,贫困发生率高达34.5%。

(二)成效显著、任务艰巨。

脱贫攻坚战打响以来,按照党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决策部署,宁蒗县坚持把脱贫攻坚作为最大的政治责任和发展机遇,对标“两不愁三保障”,聚焦改善民生补短板,结合自身资源禀赋,统筹乡村振兴,深化扶贫扶智,脱贫攻坚成效较为显著。截至2018年底,全县共脱贫12053户51133人,贫困发生率降到12.33%。但由于自然条件受限、基础设施落后、地方财力薄弱等多重原因,宁蒗县区域性深度贫困状况尚未得到根本改变,仍是脱贫攻坚的主战场和最难啃的“硬骨头”。到2020年,宁蒗县要消除绝对贫困和区域性整体贫困,任务十分艰巨。

二、产业扶贫篇

(一)加大投入、强化管理、培育龙头、网络销售——大力发展高原特色农业。

宁蒗在先天条件有限的情况下,全面整合各类扶贫资金,充分利用高寒山区、半山区、坝区、河谷地区的地理特点,围绕高原特色粮作业、高原特色畜牧业、高原特色经作业、高原特色林果业、高原特色生物业五大产业,通过抓基地建设、技术培训、科技推广等手段,全力打造“一县一业”、“一乡一特”、“一村一品”产业格局,培育以“2700”苹果、丽川花椒、黑绵羊、黑头山羊、高脚鸡、女儿珍荞麦茶、荞麦面和高原红米等特色产品,充分发挥了高原特色农业产业在脱贫攻坚工作中的积极作用。

1. 坚持多方位投入保障。一是加大扶贫资金投入。2014年以来,累计投入各类扶贫资金近25亿元,其中, 2018年产业扶贫资金投入7348.31万元,占财政专项扶贫资金的33.28%,为加快推进脱贫攻坚进程提供了比较坚实的资金保障。二是创新实施信贷政策。利用“政银企”合作模式,深入开展“信用村、信用户”创建活动,累计发放产业扶贫贴息贷款1.84亿元,有力支持贫困户发展产业。三是积极调整产业结构。统筹规划全县高原特色农业产业发展方向和规模,积极引导农民种植市场空间大、经济附加值高的农作物和经济林果。目前,全县种植高原红米、荞麦等杂粮豆30余万亩,种植烤烟、中药材、花椒等经济作物10余万亩,种植软籽石榴、核桃、苹果等林果100余万亩,取得了良好的经济效益。

2.强化产业扶贫项目管理。一是推进扶贫项目库建设。组织开展“户户清”工作,深入摸清各村贫困状况和资源禀赋,从源头上完善脱贫攻坚项目库建设,形成总投资共36.76亿元的县级脱贫攻坚项目库,并根据具体实施情况进行动态调整。二是开展产业扶贫项目实施效果评估。将产业扶贫项目按效果分为“两不愁三保障”、影响脱贫攻坚成效、巩固提升三个层次,每个项目都有详细的实施内容和完成目标,要求计划详实、责任到人。三是提高产业扶贫项目实施效率。收到上级下达的扶贫资金后,财政局和扶贫办结合脱贫攻坚总任务,根据轻重缓急,从项目库中选择具体实施项目报县脱贫攻坚领导小组审定,平均半个月左右即可付诸实施。

3. 培育农业龙头企业和合作社。通过租赁土地、参与劳务、技术扶持等方式,推行“公司+党支部+协会+基地+贫困户”、“合作社+养殖大户+农户”经营模式,打造高原特色农业扶贫产业链,切实发挥龙头企业和专业合作组织的引领作用,带动村集体经济发展壮大和贫困户脱贫增收。例如,拉伯乡格瓦村争取200万沪滇帮扶资金,以村集体形式注资拉伯高脚鸡专业养殖合作社,统一繁育发放鸡苗、指导培训技术、开展订单销售,大力发展规模化专业化养殖,充分开发利用特色优质资源,为贫困户打造了一条长期稳定增收的产业之路。2018年,合作社为建档立卡贫困户免费发放高脚鸡2.1万只,带动贫困户167户。

4.推动农产品网络销售发展。为克服交通不便,信息闭塞,农产品难以实现外销的劣势,宁蒗县利用“互联网+”技术,建立电子商务公共服务中心,促进高原特色农产品销售提质增效。目前该服务中心已入驻企业11家,设立乡村级服务点70余个,辐射覆盖周边82个贫困村,直接带动381人开设网店,电商订单合作签约279户,产地合作面积达8860亩,协助包装藜麦、摩梭猪膘肉等地域特色产品36款,订单认购贫困户苹果、红米、苦荞等农产品1656吨,完成乡村物流、包裹配送数量达7万余件,实现电子商务交易额4455.2万元。

(二)交通不便、产品初级、拨付低效——实际存在的困难和问题亟待破解。

1. 交通不便导致流通成本较高。从宁蒗县到拉伯乡约120公里,调研组驱车近5个小时。全程泥石混杂,崎岖环绕,常有落石甚至滑坡。道路基本与车体同宽,路两侧无护栏,脚下便是悬崖。严重滞后的交通基础设施常常导致农资进不来,种植养殖的产品出不去。再加上贫困户居住分散,产业种养殖地域不集中,产品运输成本很高,有时甚至超过产品自身价值,这使得宁蒗县农产品与其他地区相比没有竞争优势。另外,很多集中成熟上市的农产品销售需要极强的时效性,在交通体系落后的情况下,如遇到自然灾害天气,极易导致物流中断和农产品腐烂损失,从而进一步提高流通成本。

2. 产品不能完全满足市场需求。宁蒗县产业发展普遍呈现散、小、弱的特点,无法保证充足的货源和稳定的质量稳定,主要有以下原因:一是土壤条件恶劣。宁蒗全县90%以上土地为山地,平坦土地较少,难以形成大批量、规模化生产。二是生产观念落后。由于品牌创建意识弱、缺乏市场宣传,贫困地区产品品牌影响力普遍较小,难以被广大消费者悉知和重复购买。三是生产能力落后。贫困地区青壮年劳动力多外出务工,村中留守多为儿童和老人,文化水平很低,农业种养殖技能和加工能力很弱,生产的农产品大多为初级产品,深加工水平滞后。2018年,全县农产品深加工量仅为农产品总量的22%。

3. 产业扶贫资金管理水平有待提升。产业扶贫资金在使用中存在将资金直接拨付至扶贫办、行业部门或乡镇实有资金账户的做法,国库集中支付、财政专户管理等相关规定未能得到切实有效执行。具体来说,上级下达扶贫资金后,县财政局立即将扶贫资金全额拨付至县扶贫办的实有资金账户,待资金分配方案审定后,再由县扶贫办将资金拨付至行业部门或乡镇的实有资金账户。这种资金层层转拨的方式,不仅会产生资金沉淀,还会由于脱离财政部门监管而导致资金的挤占和挪用,大大降低财政资金的使用效率。

(三)基建先行、强化支持、完善监管——有关工作建议。

1. 加大脱贫攻坚支持力度。作为云南省脱贫攻坚的主战场、主阵地,宁蒗毗邻四川大凉山(“三州三区”),紧靠迪庆藏族自治州(藏区),却不能享受“三州三区”和藏区特殊政策,不少重点农业产业项目存在较大资金缺口。建议在保持现有扶贫力度的基础上,参照周边地区补助政策保障情况,在财政专项扶贫资金、重点生态功能区转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等方面给予倾斜和支持,促进高原特色农业产业稳步发展,切实提升贫困群众的生产和生活质量。

2. 提升基础设施建设水平。一是创新打造特色产业路。结合高原特色农业产业发展需要,重点建设一批资源路、特色产业路,大力改善交通物流运输条件。二是积极拓宽融资渠道。充分发挥市场作用,通过动员公路沿线企业捐款等方式,强化资金筹措,争取更多资金支持。三是推动实施以工代赈工程。优先组织让建档立卡贫困群众参加道路工程建设,充分发挥项目建设的社会效益、经济效益和扶贫效益。四是不断加快物流配送体系建设。支持邮政、供销合作社等单位在贫困乡村建立服务网点,提升电商小件物品快运能力。

3.发展各类新型经营销售方式。一是鼓励建立利益联结机制。通过土地托管、土地流转、订单农业牲畜托养、土地经营权股份合作等方式,着力引导农民专业合作社、种养大户、龙头企业等新型经营主体,与贫困村、贫困户建立安全稳定的利益“捆绑”机制,持续带动群众脱贫增收。二是有效凝聚电商力量。重点围绕核桃、烟叶、高脚鸡、黑绵羊及蜂蜜苹果等宁蒗地区特色产业,引进一批有扶贫意愿的优质电商企业进行农产品品牌包装和市场推广,打造小凉山生态、安全、健康的地方名特优品牌,实现订单式生产,创建产、供、销一条龙服务体系。三是适当给予网店业主资金扶持。对开设网店的贫困群众提供补贴或小额贷款等资金支持,进一步推动电商扶贫取得实效。

4. 强化高原特色农业产业技术支持。一是大力整合科研和推广单位的科技资源。加强农业专业技术队伍建设,推动实施点对点精准服务,提高产业发展综合服务能力,加强农业科技成果的转化利用。二是积极引进精深加工技术。坚持培育以食品、药材等农产品精深加工为重点的产业链,不断提高宁蒗高原农业特色产品附加值。三是全方位实施新型农民技能培训。围绕高原特色农业产业发展,加大种养殖技术和网络销售培训力度,大力提升贫困群众综合素质,培育一批适应现代农业发展需要的新型农民,使之成为产业发展的主力军,持续激活贫困户内生动力。

5.加强扶贫资金监督管理。一是严格督促不规范行为及时整改。对照调研发现的相关问题,要求地方尽快按照国库集中支付有关规定进行纠正,进一步规范资金拨付方式,提高监督管理水平,加快建立扶贫资金管理制度体系。二是继续加强扶贫资金动态监控。充分利用财政扶贫资金动态监控平台,及时发现资金分配下达和支付使用中存在的问题,不断加强扶贫资金日常管理,进一步提升资金使用效益。

三、政府债务管理篇

(一)风险可控、供需矛盾——政府债务管理基本情况。

近年来,宁蒗县举借了一定规模的政府债务,在支持打赢精准脱贫和污染防治攻坚战、促进地方经济社会可持续发展等方面发挥了重要作用,但相关政府债务风险、发债额度不足及项目管理薄弱等问题不容忽视。

1. 政府政府债券偿债压力总体可控,但隐性债务风险需予以关注。2018年末,宁蒗县政府法定债务余额11.64亿元,政府隐性债务余额24.68亿元。2019年6月末,全县政府法定债务余额17.84亿元,政府隐性债务余额26亿元。若仅考虑政府法定债务,宁蒗县2018年末政府负债率(债务余额/GDP)为33.3%,债务率(债务余额/综合财力)为36.5%,显著低于60%和100%的国际通用警戒线。但需要关注的是,为完成脱贫攻坚和污染防治等相关任务,宁蒗县通过地方融资平台贷款等方式举借债务,形成了大量政府隐性债务。这些融资平台公司大多自身“造血”能力较弱,缺乏持续稳定的经营性现金流,再融资难度较大,可能面临资金链断裂、债务违约逾期等风险,甚至有可能发生系统性区域性风险。若考虑更大口径的政府债务(政府法定债务与隐性债务之和),宁蒗县政府负债率达103.8%,债务率达114%,已超出国际通用警戒线。

2. 地方政府债券投放资金向脱贫攻坚工作倾斜,但发债额度与融资需求之间矛盾凸显。2017年,宁蒗县争取新增地方政府债券资金3.22亿元,其中1.27亿元用于建档立卡贫困户建房补助、提升人居环境、产业扶贫等脱贫攻坚项目。2018年,宁蒗县争取新增地方政府债券资金5.74亿元,其中0.34亿元用于村集体经济发展、村级活动场所建设、贫困地区卫生、公路、水利建设等脱贫攻坚项目,3亿元用于境内泸沽湖生态保护治理。2019年,丽江市提前下达宁蒗县新增政府债务额度6.2亿元,用于支持易地扶贫搬迁、泸沽湖生态保护治理等重大公益性项目建设。从资金投入上看,债券资金有力支持了宁蒗县脱贫攻坚和泸沽湖生态环境保护工作,较好发挥了地方政府债券“稳投资、扩内需、补短板”的积极作用。但地方也反映,当前经济下行压力不断积累、减税降费力度持续增大,宁蒗县地方政府财政收入增速明显放缓,但脱贫攻坚和生态保护的支出压力刚性增长,当前发债额度不足以满足政府的日益增长的融资需求。

3. 债券资金支持项目较多,但项目管理有待进一步加强。2018年,泸沽湖生态保护治理项目资金投入多个项目,主要包括泸沽湖地区垃圾处理工程、环湖生态修复工程、雨污分流工程、供水工程、老旧管网改造、旅游厕所建设、游客疏散道路扩建等。目前,多数项目已开工建设,但建设进度参差不齐,部分项目推进较慢。例如,旅游厕所建设项目尚未开工,对应的专项债券资金600万元处于闲置状态,出现“钱等项目”的情况,加重了地方政府利息负担,提高了政府运行成本。经向泸沽湖管理局了解,出现上述情况,主要是由于项目前期准备不到位或项目报批流程复杂,导致项目拖延,影响了项目推进进度。

(二)提高额度、提升能力、严控规模、加强管理——有关工作建议。

1.提高政府发债额度及偿债能力。一是适当增加发债额度。在合理控制地方债务风险的前提下,适度提高发债额度,重点提高支持优质公益性项目的专项债券发行额度,进一步缓解收支矛盾。二是坚持提升政府偿债能力。大力扶持优质项目发展,提高项目收益,充实偿债来源,降低政府偿债压力。以泸沽湖生态保护项目为例,地方政府发行专项债券用于泸沽湖生态保护和景区基础设施建设,景区环境提升后吸引更多游客,2018年实现门票收入约1.3亿元,预计今后将持续稳定增长,形成稳定的偿债资金来源,实现生态保护与脱贫攻坚“双促进”的良性循环。

2. 降低隐性债务风险。一是严控隐性债务规模。严格落实各项隐性债务风险防控措施,建立健全违法违规举债问责追责机制,严格基础设施项目审批,严禁以政府投资基金、政府购买服务、政府和社会资本合作(PPP)等名义变相举债,坚决遏制隐性债务增量。二是尽快推进融资平台公司市场化转型。对完全市场化且盈利水平较高的项目,支持金融机构按照市场化原则向其提供融资;对盈利水平暂时难以达到市场化融资要求的项目,依法通过补足资本金、注入资产、引入PPP模式等措施,形成稳定的现金流,提高资产规模和质量,缓解偿债压力。

3. 进一步加强项目管理。一是进一步完善项目库建设。加强财政部门与自然资源、交通运输、生态环境等项目主管部门的协调配合,强化主管部门责任,完善项目甄选、立项、建设、运营全流程管理。二是扎实做好项目前期准备工作。加强项目前期可行性研究和规划布局等准备工作,切实加快地方政府债券资金使用进度,防止财政资金长期滞留国库,尽早发挥债券资金使用效益。三是着力加强项目建设进度。结合项目建设实际情况,对预算已安排债券资金的项目通过调度库款支付,待发债后及时回补库款,确保项目如期开展。

四、政府采购篇

(一)水平滞后、能力欠缺、覆盖有限——政府采购基本情况。

调研发现,大部分预算单位能够按照政府采购的规定程序开展工作,对政府采购支持脱贫攻坚工作相关政策的认可度较高,认为政府采购不仅在规范采购单位行为、推进反腐倡廉建设等方面发挥了重要作用,也将进一步助力脱贫攻坚工作,但也在实际执行中仍面临一些困难和问题:

1. 政府采购工作开展水平相对滞后。一是政府采购规模小。2016-2018年,宁蒗县政府采购金额分别为8065万元、3781万元和10926万元,仅占当年公共预算支出的3%左右,远远低于全国10%的平均水平。二是供应商参与度低。由于采购金额较小,许多采购项目无法形成规模效益,导致供应商参与热情不高。公共资源交易中心的同志介绍,宁蒗县单次批量集中采购的金额往往仅有2、3万元,经常出现无人响应的现象。三是政府参与成本高。加入云南省政府采购电子卖场需要每年支付十几万的运营使用费用,这对贫困地区来讲是一笔不小的支出。四是政府采购周期长。即使对于预算金额只有几十万的小型工程,按照当地相关规定也需要采用招投标程序,采购周期较长。

2. 政府采购工作相关能力建设亟待加强。一是信息系统建设滞后。政府采购评审专家库与招投标专家库各自独立,信息不能共享;政府采购信息需要在云南省政府采购网和丽江市公共资源交易平台重复发布,没有实现信息实时推送。二是人力资源保障不足。调研走访的基层政府普遍存在采购工作人手少、任务重的情况。宁蒗县财政局政府采购股实际在岗仅1人,只能完成预算、计划和信息统计等基础性工作,无法有效履行对全县政府采购工作的监管职责。

3. 当地农产品难以进入政府采购市场。虽然生态农产品市场认可度较高,但由于受到地理位置、基础设施、资金、技术和物流等方面的限制,大部分农产品尚未实现标准化和规模化生产,生产成本较高,产品品质不稳定,难以进入包括政府采购市场在内的消费市场。

(二)预留额度、强化监管、技术加持——有关工作建议。

1. 面向深度贫困地区预留采购份额。对于深度贫困地区及附近地区的预算单位,可考虑在一定时期内,预留一部分份额定向采购贫困地区农副产品,必要时可采取单一来源采购方式,直接采购当地重点扶持龙头企业的农产品,增强其市场竞争力。

2.加强政府采购监管工作。一是因地制宜制定集中采购目录。在制订全国统一的集中采购目录的基础上,充分考虑各地的经济发展水平和采购规模等实际情况,赋予省级政府一定的自主权,适当调整本地区的限额标准和部分品目,进一步提高集中采购的灵活性和可操作性。二是将投诉处理等工作适当向省级集中。由省级财政部门集中处理投诉等工作,不断减轻基层工作量,切实提高监管质量和效率。

3. 提升政府采购信息化支撑能力。一是加快推动政府采购信息共享。研究推进采购信息从各地政府采购网向公共资源交易平台自动推送,减轻采购人和代理机构信息发布的工作量。二是设立农产品展示专栏。在贫困地区农副产品网络销售平台设立深度贫困地区农产品销售展示专栏,鼓励预算单位采购深度贫困县农产品。三是继续推进电子卖场建设。建设全省统一电子卖场,适当减免贫困地区使用运维费用,降低小额零星采购成本。 

(责编:宋美琪、张莉)